新行政诉讼法实施以来
全区法院行政审判工作基本情况
（新闻发布稿）
自治区高级人民法院新闻发言人 于会堂
2016年9月29日
各位记者：
欢迎参加自治区高级人民法院新闻发布会。今天，自治区高级人民法院行政审判庭庭长魏春霞、副庭长刘峰与我共同介绍全区法院行政审判工作基本情况并发布3起典型案例。
自2015年5月1日新行政诉讼法实施以来，全区各级人民法院认真贯彻执行新法，有效发挥行政审判化解行政争议的法律职责，充分保护行政相对人合法权益，切实监督行政机关依法行政，为自治区经济社会健康发展提供了有力司法保障。
一、行政审判工作基本情况
（一）行政案件数量大幅上升。在行政审判中，全区法院认真贯彻新行政诉讼法，严格执行立案登记制改革要求，努力解决行政诉讼“立案难”问题，对符合法定条件的行政起诉实行登记立案，全区法院受理案件数呈现普遍性、大幅度上升。2015年全区法院共受理各类行政案件3894件，同比上升23.31%。2016年1-8月，共受理各类行政案件3364件，达到2015年全年受案数的86.39%。面对案件大幅增长趋势和案多人少矛盾，各级法院坚持内部挖潜，强化审限意识，落实审判管理制度，2015年至2016年8月，共审结案件5968件，结案率为82.22％。自治区高院受理行政案件数量上升尤其明显，2015年受理案件146件，同比上长8.15％，结案137件，结案率89.73%；2016年1-8月受理案件318件，比2015年上升117.81％，结案228件，结案率为71.7％。
（二）行政诉讼类型不断扩展。新行政诉讼法拓宽了行政案件受案范围，增加了行政争议裁判方式，行政纠纷类型呈现多样化。2015年以来，全区法院受理公安、资源、城建、劳动与社会保障等传统领域的一审行政案件1452件，占同期一审行政案件收案总数的56.54%，尤其是与征地、拆迁有关的系列案件、群体性案件大幅上升，争议相对激烈，处理难度大。除此以外，政府信息公开、高等学校教育、行政协议、规范性文件附带审查等新类型案件开始进入司法审查范围，行政诉讼调整行政管理领域的广度和深度进一步拓展，行政审判的积极作用得到有效发挥。
（三）行政机关败诉率保持较高水平。行政机关实际败诉率是衡量行政诉讼监督力度的重要指标之一。各级法院依法稳妥处理各类行政案件，促进行政机关依法行政，2011年至2014年行政机关败诉率分别为13.41%、13.8%、11.43%、10.6%，在全国范围内也处于较高水平。新法实施以来，行政机关实际败诉案件371件，占一审审结案件的14.45%，对行政机关的司法监督力度进一步加强，最大限度地维护了人民群众切身利益。
二、我区法院加强行政审判工作主要做法
（一）积极推进行政机关负责人出庭制度。针对“告官不见官”问题，通过向行政机关送达出庭通知书、加强联络沟通、定期通报应诉情况等形式，督促落实被诉行政机关负责人出庭应诉制度，促使行政机关负责人从“不愿出庭”向“敢出庭”、“愿出庭”转变，并以此推动行政争议矛盾的实质性化解。经我们对2015年全区法院开庭审理的行政案件抽查，行政机关负责人出庭的比例为15%。根据新行政诉讼法相关规定，行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭应诉是例外。行政机关负责人出庭应诉比例仍有上升空间。
（二）加强对新行政诉讼法的培训指导。举办全区法院行政审判业务培训班，开展优秀裁判文书、优秀庭审评比和庭审笔录评查活动，分析通报二审、再审发回、改判案件情况，提高行政审判人员的司法能力和专业化水平。针对行政案件二审发改率高、再审指令提审率高的问题，高院行政庭把加强对下级法院的业务指导作为工作重点之一。为了使指导更有针对性和时效性，坚持每到一地调查办案，同时加强对当地法院同类案件的调研指导，力求达到办理一件案件、指导一类案件的效果。
（三）积极完善行政审判工作联系协调机制。全区法院近年来积极探索有效预防和化解涉诉行政争议、推动法治政府建设、优化行政审判司法环境的新机制和新举措。高院行政庭与自治区人民政府法制办不定期召开联席会议，与各行政机关就贯彻落实新行政诉讼法及相关法律、法规，以及行政执法中法律理解与适用方面存在的普遍问题进行了交流和沟通。各级法院对行政案件审理情况、审判中发现的问题和行政执法中的潜在隐患及时提交当地党委、人大和政府，派业务能力强的法官参与行政机关的培训，帮助提高行政执法队伍的业务素质，取得了良好的成效。
三、进一步加强行政审判工作
行政审判是化解行政纠纷、消除“官”民矛盾、确保社会和谐稳定的重要途径，是党联系人民群众、实现依法执政的重要方式。下一步，我区法院将继续高度重视涉民生行政案件的审理，不断增强行政审判实质化解纠纷能力，落实涉重大行政争议、重大社会矛盾案件报告制度，积极探索涉诉行政争议综合调处机制，提高审判质量和效率，加大行政争议的源头预防和重大涉诉矛盾的协调化解工作。加强行政审判队伍建设，着力加强审判人员科学驾驭庭审、准确适用法律、规范制作裁判文书和协调化解矛盾的群众工作能力，推动行政审判队伍专业化，提升整体司法能力和司法水平。
同时，各级法院要依法及时提出完善制度、规范程序等司法建议，促进行政机关执法水平的提高。继续推进行政机关负责人出庭应诉制度的落实，切实促进《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》落实，对于应当出庭而不出庭的，要依法予以公告并适时通报。
行政诉讼典型案例
【案例一】
用人单位在工作时间前组织劳动者参与的调动工作积极性的活动属于从事与工作有关的预备工作。
——昌吉市汇嘉时代公司诉昌吉市人社局劳动和社会保障行政确认案
案情简介：王某在原告汇嘉时代公司从事保洁员工作。该公司每天午例会的时间为上班前十分钟，主要内容为点名、两个班次交接并进行具体工作安排，不定期也会组织员工唱歌、跳舞等，目的是为了活跃气氛、调动员工工作积极性。王某在某日午例会后因参与集体进行的跳舞活动时，不慎将腰部扭伤。昌吉市人社局认定王某受到的事故符合《工伤保险条例》第十四条第（二）项规定，属于工伤认定范围，认定为工伤。汇嘉公司不服该决定，向法院提起诉讼。
法院经审理认为，《工伤保险条例》第十四条第二项规定，工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，应当认定为工伤。王某在午例会参与的跳舞活动符合“工作时间前后”的规定，同时也符合“预备性工作”的规定。据此驳回汇嘉公司的诉讼请求。
【案例二】
复议机关需就复议程序的合法性承担举证责任
——马某诉裕民县公安局、塔城地区公安局治安行政处罚案
案情简介：马某与张某因在草场内施工一事发生争吵并相互殴打对方头部，裕民县公安局根据相关证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对马某作出行政处罚决定书。马某不服，向塔城地区公安局申请行政复议，塔城地区公安局作出行政复议决定书，对裕民县公安局作出的处罚决定书依法予以维持。马某不服，诉至法院，请求撤销行政处罚决定及行政复议决定。塔城地区公安局在法定举证期限内未向法院提交其作出复议决定的相关证据。
法院经审理认为，新《行政诉讼法》规定，复议机关维持原行政行为时应当作为共同被告，并要就复议程序的合法性承担举证责任，否则将承担不利后果。本案中，作出原行政行为的裕民县公安局完成了举证责任，而作为复议机关的塔城地区公安局却未向法庭提交任何证据证明其复议程序合法。据此判决确认塔城地区公安局复议决定违法。
【案例三】
政府机关应正确履行法定职责
——雍某诉特克斯县人民政府土地行政处理纠纷案
案情简介：雍某在特克斯县呼吉尔特村承包土地并办理了土地经营权证书。2009年6月特克斯县农经局对呼吉尔特村394亩土地确认为集体机动用地，其中包括雍某承包的土地，后呼吉尔特村将394亩土地对外发包所收承包费全部作为村集体经济收入。雍某自此再未实际耕作。2014年呼吉尔特乡人民政府认为雍某等未按照法定程序取得了农村土地承包经营权证书，请求依法予以注销。特克斯县人民政府作出特政法（2015）5号文件，注销了雍某等农村土地经营权证书。雍某诉至法院请求撤销该文件。
法院经审理认为：行政机关作出行政行为时所适用的法律正确与否是衡量行政行为合法性的标准之一。本案中，特克斯县人民政府作出的文件是对雍某等人实体权利的处分，但文件中仅表述为“经研究决定，注销雍某等农村土地承包经营权证书”，并未适用任何法律、法规，故可认定特克斯县人民政府在作出该文件时无法律依据。同时该文件仅在村委会公示栏中张贴，并没有向雍某等人送达，也违反法定程序。据此判决撤销该文件并责令特克斯县人民政府重新作出行政行为。
新闻发布会问答
记者：据调查，新行政诉讼法实施后，全国法院行政案件都有大幅增长，我区的增幅与全国相比较，处于一个什么水平？
自治区高级人民法院行政庭副庭长刘峰：新行政诉讼法和立案登记制实施以来，行政案件出现巨幅增长。据统计，全国法院一审行政案件上升幅度高达55.34%，部分法院更是成倍增长，甚至同比上升500-600%。我区法院行政案件上升幅度与全国水平相比，增长幅度相对比较缓和。这不仅与我区的经济发展、行政管理程度相适应，从另一个角度也说明我区法院在行政案件上欠债不多，新法实施前受理案件的渠道也是相对畅通的。
记者：当前行政诉讼中存在的主要的问题是什么？
自治区高级人民法院行政庭庭长魏春霞：一是滥用诉权的情形增多。除了新法实施和立案登记制改革的原因外，还有一个重要原因，就是滥用诉权的问题。有的当事人对人民法院立案登记制存在误解，对一些明显不属于受案范围的案件，随意提起诉讼，或者变换案由一案多诉。据司法统计，驳回起诉的案件就占一审案件的16.16%。滥诉不仅对于当事人的权利救济作用微乎其微，甚至毫无价值，还会浪费有限的司法资源，甚至削弱行政审判正常的司法救济功能。
二是案多人少的矛盾很突出。全区法院案件数量普遍增长，有的法院增幅明显，如乌鲁木齐市中级法院，今年1-8月受理案件数是去年全年的两倍，人均办案达169件，办案压力空前加大。但行政法官没有增多，审判队伍建设滞后，尤其是南北疆的部分基层法院，一人庭、两人庭的现象较为普遍，总体薄弱的现状没有改变，案多人少的矛盾非常突出。
三是案件分布呈现“倒金字塔”现象。新法扩大了中级法院的级别管辖范围，明确了申请再审的提级管辖，对于保障行政审判权独立公正行使起到了积极作用。与此同时，大量案件开始向中级法院、高级法院集中。高级法院、中级法院受理案件数上升明显。
记者：我区行政机关负责人出庭应诉工作中还存在什么问题？
自治区高级人民法院行政庭副庭长刘峰：一是出庭率仍然偏低。虽然司法解释已经将行政机关负责人的范围扩大到分管副职领导，但行政机关负责人出庭率仍然偏低。有的地区没有行政机关负责人出庭应诉的案件。二是观念未转变。有的行政机关没有把出庭应诉当成更直接、更及时发现本部门工作中存在问题和不足的机会，仍然把当被告出庭当成是“丢人”的事情，在思想意识上还不能接受作为被告的身份，对出庭应诉缺乏积极性。三是行政机关负责人“出庭不出声”问题突出。行政机关负责人不了解案件情况，不熟悉行政诉讼程序，虽然能够到庭应诉，但大部分在庭审过程中一言不发，使出庭活动流于形式，没有发挥应有的作用。四是行政机关负责人不能出庭的，没有说明正当理由。行政机关负责人不能出庭应诉的情况应当限于“有正当理由”，只有在此情况下才可以委托工作人员。法院应当要求行政机关提供不能出庭应诉的相关材料，对其正当理由进行审查。但司法实践中，很多行政机关不能向法院提交负责人不能出庭的情况说明。
记者：现在行政案件数量上升很多，行政机关负责人出庭，会不会影响行政机关的正常工作?是不是每个案件都必须出庭呢?
自治区高级人民法院行政庭庭长魏春霞：首先应当明确，行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼法的明确规定，出庭应诉是常态，不出庭是例外；其次,行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关担负着繁重复杂的行政管理职责，特别是考虑到新行政诉讼法施行后行政案件数量会有较大增长，行政机关法定代表人总揽行政事务全局，工作任务比较繁重，此时要求每个案件都由法定代表人出庭应诉，可能会严重影响工作，也不现实。从实际出发，司法解释进一步明确：行政机关负责人包括行政机关的正职，也包括行政机关的分管副职领导。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因确实无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合行政诉讼法关于行政机关负责人应当出庭应诉的要求。这是因为行政机关的副职负责人往往分管相关领域的具体工作，由他们出庭应诉，既能体现制度价值，也能收到实际效果。第三点，行政诉讼法规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但同时也规定“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。实践中，有的行政机关就以此为由，指派法制办主任或其他工作人员出庭。但我们认为，在一些特定的案件中，行政机关负责人必须出庭应诉，不能仅仅委派相应的工作人员出庭应诉。比如：涉及人民群众生产、生活和社会稳定的群体性行政诉讼、共同诉讼、集团诉讼案件；社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；年内反复发生的同类案件；涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；涉及致使公民死亡或者全部丧失劳动能力而引发的行政赔偿案件；因撤销行政许可、责令停产停业或者致使公民丧失主要生活来源而引发的案件；农村集体土地或者国有土地上房屋征收补偿案件；对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件；一审行政机关败诉、二审开庭审理的案件；上级机关要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件；行政机关负责人认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件等。
记者：我区行政机关败诉率相对较高，败诉的原因是什么？
自治区高级人民法院行政庭副庭长刘峰：我区行政机关在审判中反映出来的问题主要有以下几个方面：
（1）超越职权。行政主体行使了法律、法规或规章没有赋予的权力或行使职权超出了法定的限度和范围。如行政机关超越了自身的业务主管范围，越权行使了其他行政机关的职权；下级行政机关违法行使专属于上级行政机关的职权，不具有法律授权的机构违法行使有权机关的法定职权等。
（2）认定事实不清，主要证据不足。法院对行政行为进行合法性评判的基础就是有无事实依据，但有的行政机关在认定事实方面存在认定事实不清、没有证据或证据不符合法定要求等问题。
（3）违反法定程序。有的行政机关依法行政的程序意识仍有待提高，行政行为违反了法律、法规、规章规定的步骤、顺序、时限和方式。比如说，没有严格按照法律规定保障行政相对人听证权、陈述申辩权、知情权等重要性的程序性权利等。
（4）适用法律错误。有的行政机关对法律法规的立改废掌握不及时，适用了已经被废止的法律或者已经被修改的法律条款，有的行政机关对法律法规的理解不全面、不准确，片面、机械适用，造成适用法律错误。
（5）不履行法定职责。有的行政机关对自己的职责不明，在接到行政相对人的申请后，没有在规定的期限内履行法定职责或者拒绝履行法定职责；有的行政机关应当主动作为而不作为，在诉讼中以当事人未提出申请抗辩。