中国现在已进入新的发展转型阶段，而社会转型期历来是矛盾纠纷的多发期，面临复杂、多元化的矛盾纠纷单靠法院的诉讼程序已显得力不从心，多元化的纠纷应采取多元化的纠纷解决机制。诉讼和调解作为消除纠纷、化解矛盾的主要方式，在保障民生促进经济发展，维护社会稳定方面起着重要的作用，而调解更是有着“东方经验”之美誉。如何将诉讼和调解完美的对接起来，架构完善的诉调对接机制，使其都能发挥出各自的优势，来解决新时期的社会矛盾纠纷显得尤为重要。本文以基层法院的司法实践工作为视角，来探讨诉调对接机制问题.

　　一、诉调对接的社会背景和理论基础

　　（一）诉调对接的社会背景

　　随着改革的深入和市场经济的发展，当前我国的政治、经济体制各个领域都发生了深刻的变化，在社会转型的过程中，社会各个方面的摩擦不断产生，构成了复杂的社会矛盾纠纷。比较突出的表现为土地流转、城市改造、环境污染、市场竞争等矛盾纠纷，而且原有的婚姻家庭纠纷，邻里纠纷等人民内部矛盾也呈现出复杂化，多元化的特点。目前法院案多人少、执行难的矛盾也十分突出，而诉讼虽然具有解决纠纷的权威性，但是成本高，周期长，而且不利于缓和当事人之间的紧张关系，难以从根本上化解矛盾，不能做到案结事了。为适应社会转型期对司法的特殊需求，扩大司法利用的社会资源和各方力量，将审判力量和化解纠纷的社会力量有机结合，法院积极推行诉调对接改革，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用。

　　最高人民法院分别在2004年9月出台《关于人民法院调解工作若干问题的规定》和2007年3月出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，对全国法院的诉讼调解工作进行指导。最高人民法院在分别2009年7月发布了《关于健全诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和2011年3月通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，这几项文件总结了诉讼调解工作的经验和改革的成功做法，针对目前法院工作汇中存在的问题，创设了立案调解、调解协议履行责任约定、调解担保、调解协议特殊生效、超范围调解等制度，并引入社会力量参与人民法院的调解工作，为诉调对接机制的构建提供了制度支撑。

　　（二）诉调对接的内涵界定

　　“诉调对接”是当前司法改革进程中出现的一种解纷形式，实践中各地法院对“诉调对接”的理解归纳起来主要有两种：第一种是广义上的理解，将“诉调对接”理解为诉讼调解与其它调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉讼调解与其他调解机制的各自优势，提高调解解决纠纷的效率；第二种是狭义上的理解，将“诉调对接”理解为法院诉讼制度与人民调解制度的对接。主要表现为以下三种形态：一是在法院内部设调解室；二是法院与司法局协商成立联合人民调解委员会驻法院办公室（联调室）；三是设立由专业的调解员组成的专门的调解委员会。

　　乌鲁木齐铁路运输法院对诉调对接的实践探索，是一个不断发展的过程。从法院外部而言，从最初的与人民调解组织间的“两调”衔接，与司法行政部门的单一联系和工作配合，之后逐步扩大到与工会、交警、劳动保障和工青妇等部门的“大调解”网络的衔接；从法院内部而言，原先只是民事审判部门与外对接，后来发展到立案程序、审判程序（包括民事审判、刑事自诉和刑事附带民事诉讼）和执行程序的全面与外对接，从而建立起全方位、多层次、立体式的纠纷解决机制。

　　笔者认为，诉调对接应该从最广义的民事纠纷解决机制角度来理解，通过对法院实践的研究，诉调对接实际上是在诉讼的整个过程中，通过诉讼调解、人民调解等形成的大调解网络，将诉讼与大调解相结合，能调则调，不能调则判，以最大效益解决纠纷的一种功能互补和程序衔接的综合协调解纷机制。从本质上来看，诉调对接是诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的一种结合。从流程上来看，具体是对于起诉到法院的民事案件，法院在征得双方当事人的同意后，将案件交由与案件有特定关系的调解组织或者个人调解，调解成功后，法院对调解达成的调解协议进行审核，依法律文书的形式赋予其强制执行效力；对于没有达成调解协议的案件，则转入诉讼程序。

　　二、诉调对接的模型架构

　　（一）诉调对接的基础：优化法院部门职能，合理分流诉调案件

　　合理地进行案件分流，是发挥诉调对接效果的基础。从以往的司法实践经验来看，诉调案件分流应当把握好几个原则。一是科学分流。受业务知识和工作经验的制约，人民调解组织等社会力量解决纠纷的能力有限，因此法院在分流案件时，可以把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷优先分流到人民调解组织进行诉前调解。对于案情复杂、专业性强、争议很大的纠纷，则应由法院直接受理，通过诉讼途径予以解决。二是合意自愿。法官应当在充分说明诉讼风险的前提下，引导当事人自愿地选择诉前调解，切实尊重和保障当事人的诉讼权利。三是调解便利。法院尽可能降低当事人解决纠纷的成本，提高调解效率，促进和谐解纷。四是及时通报原则。在分流案件时及时发现和排查隐性矛盾纠纷和社会不稳定因素，发现自身难以处理的重大纠纷苗头，要及时上报政法委或者行政领导机关，并采取适时措施，防止事态进一步恶化。多元化的纠纷促进了诉调对接的改革，因案制宜的化解纠纷是诉调对接的特长和优势。不同性质的纠纷需要不同的社会控制形式。

　　为了使社会转型期间的各类矛盾纠纷能够及时化解，可以在法定的框架内合理调整办案流程，建立“简单案件快办、复杂案件细办、敏感案件缓办、缠诉缠访案件联办”的工作模式。法院传统的职能划分：立案庭仅负责立案审查，办理立案手续，将受理案件分转至各审判庭后，由各庭具体审理。但是现在很多基层法院存在案多人少的矛盾，导致相当一部分的案件在转给各审判庭后，案件得不到及时的审理，当事人也无法得知立案后案件的审理进度，对法院工作产生误解。为消除这种情形，法院应对各审判庭职能进行优化调整，化繁为简，按照案件情况合理区别，诉调分流。

　　以乌鲁木铁路运输法院立案庭的实际工作为例，将案件进行细化分流：针对简单的案件可以设立绿色快速通道，分流到立案信访大厅快速处理。本着“调解优先，能调不判”的理念，对简单民事案件适用简易程序进行优先审理，争取当天立案、当天调解、当天执行，在最短时间内实现案结事了。对财产纠纷案件推行保全优先，提倡当天保全、当天调解兑现，不给被告转移财产的机会，及时保障原告的正当权益。对于影响社会稳定的敏感案件、群体性纠纷争取诉前调解，通过多方协调妥善化解，避免小事闹大，大事激化。

　　法院应积极将各种简单的矛盾纠纷化解在萌芽状态，力求把小纠纷消灭在矛盾产生的初期。对调解不能的、案情较为复杂、疑难案件，本着“能调则调，当判则判”的原则，由立案庭立案后，迅速流转至各审判庭，按照普通程序进行审理，做好证据交换、充分辩论的诉讼工作，及时进行裁判，迅速执行完毕，切实保障当事人合法权益。为凸显案件审判的合理性，提高审判质量，使当事人更易理解和服从裁判，法院可将引用的法律条文内容，判后寄语等附在裁判文书之后。

　　（二）诉调对接的流程：以法院为主导，多元联动强化调解

　　诉调对接的流程要具备便利、灵活、快捷的特点，还应体现以下原则：一是降低费用原则。当事人参加诉前调解的，除支付自身的交通费和餐费等外，诉前调解不具有诉讼性质，故不需预交案件受理费，需出具调解书的民商事案件一般也只有标准案件受理费的50%。二是有限调解原则。人民调解或者诉前调解只能在规定的调解时间内，对法院有选择地分流出来的几类纠纷进行调解。如果在规定的调解时间内无法完成调解的，或者当事人不愿意再继续调解的，应当及时转入诉讼程序。三是司法保障原则。诉前调解达成协议的，除具有合同效力可以向法院起诉外，当事人还可直接向法院提出司法确认的请求，人民法院根据调解协议的内容制作调解书，以国家强制力来保障调解协议得到实际的执行。

　　为处理社会转型期间多元化的矛盾纠纷，响应能动司法，服务大局的政策，在诉调对接机制中，法院应以自身为主导，联合多方社会优势资源，建立起多元化社会矛盾纠纷解决机制。在法院设立非诉调解中心，由各地方政法委牵头，人民调解、行政调解、民族宗教调解组织介入，人民法院依法确认的联合调解机制，搭建“三调联动”的非诉调解平台。结合西安市某基层法院的司法实践经验，具体做法为：一是由司法局提供人民调解员轮流上岗，直接在法院立案信访大厅设立人民调解窗口，并且与社区、街道调解员进行联动。为鼓励人民调解员的积极性，发挥基层调解员在处理社会矛盾中的分流作用，由财政机关建立经费保障机制，凡是社区人民调解组织调解的案件，经验收归档后，按件补助一定的调解费。二是针对辖区内少数民族聚集、信教群众多的特点，由民族宗教局选派宗教界知名人士、少数民族的代表设立民族宗教调解窗口，对少数民族或者宗教群众之间发生的纠纷优先进行调解，这样既尊重少数民族的习惯，又妥善化解内部纠纷。三是由地方政府办公室、信访局等部门牵头，对城中村改造等引起的群体性纠纷，通过法院进行法律指导，以行政调解等方式处理城市改建中引发的纠纷，既保障了群众的利益，又维护了社会的和谐稳定。人民法院在审前指导人民调解委员会化解简单纠纷，指导民族宗教调解组织化解少数民族、宗教群众之间的纠纷，指导行政部门调解化解群体性纠纷，可以作为新形势下化解社会矛盾的有效途径。

　　具体而言，当事人在人民调解组织主持下自愿达成调解协议后，如果确认有必要进行司法确认的，可以就近向所在地的人民法院申请进行确认，法院应当依法及时受理并审查。法院在审查时，认为具备确认条件的，可以当场作出确认决定；不能当即作出是否确认决定的，应当告知当事人所缺的条件和材料，便于当事人进行补充。并且在司法确认程序中不得收取当事人费用，减轻了当事人的费用负担。通过规范对调解协议的审查与确认，有利于鼓励当事人选择人民调解途径化解矛盾纠纷，发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用，对于健全诉调对接的矛盾纠纷解决机制有着重要的作用。

　　如何保障调解协议能够执行，使得达成调解的合意内容能够顺利实现，这不仅关系到当事人的自身利益能否得以保障，而且也是调解工作能否得到认可和广泛适用的关键问题。2011年3月最高人民法院审委会讨论通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，这标志着多元化纠纷解决机制改革进入到一个新阶段，也为调解协议得到司法认可和国家保障提供了具体的法律支撑。在该规定通过之前，有关民事调解协议的司法确认在实践中就曾先予运转，取得了良好的社会效果和司法效果。

　　（三）诉调对接的保障：完善诉调规范制度，保障调解与审判合理衔接

　　为进一步加强诉调对接机制的规范，保障当事人的诉讼权利，发挥法院能动司法的功用，也为了保障当事人的合法权益，节省当事人的诉讼时间，防止法院片面追求高调解率，对于应立案的不立案或者缓立案，不能调解的强制调解，拖延和贻误当事人时间的情况出现，应当对诉调对接制定具体明确的规章制度，作出合理细致的规范，使得案件能够及时得到处理，能调则调，当判则判，迅速化解矛盾纠纷。

　　如果办案法官有强制调解或者久调不判等违规行为的，应依法追究相应责任。其一，建立案件管理制度，规范诉前调解的运行状态。案件进入法院之后，在立案时可要求当事人填写案件分配调查表，说明案件可供选择的纠纷解决方式，以及分析不同方式的利弊风险，最后根据案件的性质，由法院依职权或当事人申请等方式来启动审前调解程序或直接进入诉讼程序。建立调解程序的司法控制制度，避免当事人和法院滥用权力或职权。规定当事人申请调解的次数，法院在认为案件不适合调解或者当事人在选择调解时有不正当企图的，有权终止调解，以便有效地对调解进行司法控制，预防纠纷恶化，促进纠纷合理解决。规范法官的裁量权范围，保障当事人诉调自愿的程序选择权。赋予当事人撤回、终止调解程序的选择权，允许当事人有异议权或申告权。如果当事人有证据证明其程序选择权受到损害并造成一定后果的，允许当事人提起异议，必要时可依法申请再审。

　　其二，严格规定案件期限和比例。对立案庭办理和进行诉前调解简单案件的期限作出限制，立案庭办案周期为民事诉讼法规定的7天立案审查期限以内，期限内不能审结的可以流转至各业务庭进行审理，不占用业务庭审限。对未按期办结案件的流转作出限制，立案庭在民事诉讼法规定的7天立案审查期限内未能结案，当事人申请继续调解的案件，经分管院长批准，可以准予以延长期限，继续调解或者审理，不再转入各业务庭。

　　以乌鲁木齐铁路运输法院实际工作为例：凡在立案庭办理的案件一般在民事诉讼法规定的立案审查期限7天内结案。在立案庭设置简易纠纷快速化解“绿色通道”，提倡当天立案，当天调解，当天执行，实现当天案结事了；对财产纠纷推行保全优先，力争当天保全，当天调解兑现，减少当事人诉累。同时也要对裁判比例做出了限制，倡导“能调不判、调判结合”，但裁判的比例不能超过审结案件的相应比例。对调解不能的案件和案情较为复杂的案件，则流转到各审判庭，按照普通程序进行处理，严格按照“能调则调，当判则判、调判结合，案结事了”的指导原则及时进行诉调对接，最大限度地减少社会矛盾，最大限度地增加社会和谐。

　　三、当前诉调对接工作存在的问题

　　诉调对接是新生事物，在引导当事人选择纠纷解决途径、有效化解社会矛盾纠纷方面，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前诉调对接工作还存在着一些共性问题。

　　（一）尚未形成社会共识

　　有的行政机关和社会调解组织对它认识不到位。当前群体性纠纷较多，农村土地承包经营权纠纷、劳动争议纠纷不断上升，有的部门担心矛盾激化，不愿介入纠纷调处。有的地方领导认为诉调对接工作是法院的事，与政府无关，缺乏参与积极性。

　　（二）缺乏法律统一规范

　　诉调对接还处于起步阶段，虽有上级法院有关文件作基础，但诉调对接具体程序尚无明确规定，现行法律也没有对诉前调解作出强制性规定。缺乏法律法规支撑，只要当事人拒绝，诉调对接工作就无法开展。

　　（三）对接经费保障困难

　　诉调对接工作政府没有经费预算，法院调解工作室邀请的调解人员，大都是在义务调解。人民调解组织经费也存在一定困难，社会矛盾纠纷调处服务中心受地方经济制约，办公人员经费较为短缺。

　　（四）诉前调解成功较低

　　一方面，因聘用人员调解能力有限，缺乏法律分析和判断水平，难让当事人信服，难以熟练运用法律规定解决纠纷。另一方面，因为矛盾纠纷激化，对方不配合调解，存在抵触情绪，导致诉前调解成功率不高。

　　四、对健全诉调对接工作机制的建议

　　实现诉调成功对接，法院必须找准自己定位，正确处理好诉调对接与审判职权、审判规律、诉讼程序的关系。

　　（一）纳入地方全局性工作

　　开展诉调对接工作，法院有必要依靠党委领导和政府支持，加大财政保障力度，将诉调对接所需经费列入财政预算，主动汇报诉调对接工作中存在的问题，将诉调对接纳入地方政府社会治安综合治理工作目标考核。法院有必要深入宣传诉调对接工作作用，争取社会各界理解和支持，为诉调对接工作奠定扎实基础。

　　（二）更新理念注重协调配合

　　在诉调对接工作中，法院应转变观念，将调解组织由法官与调解人合一，向委托协助调解的多元化纠纷解决方向发展；将调解意识由法官个人偏好向法官自觉行动方向发展；将调解程序由重点查明案件事实的职权主义向当事人主义方向发展。同时，法院应主动与公安、司法、工会、妇联等部门双向互动，发挥诉调对接社会功能。

　　（三）规范运作完善对接机制

　　开展诉调对接工作，法院应从纠纷范围、工作流程、对接平台、审查确认方面规范对接机制，合理设置案件分流标准，把握繁简分流、方便调解原则。流程设置应当简便灵活，为诉调对接提供优美工作环境。法院必须设立审查确认制度，凡经法院确认的人民调解协议，即具有法律效力。

　　（四）加强调研完善配套措施

　　法院应以科学发展观为指导，不断探索研究诉调对接工作规律。同时，进一步规范人民调解员选聘条件，完善人民调解制度相关配套措施，建立健全调解组织网络与调解员信息库，定期对人民调解员进行业务培训与指导，建立健全人民调解员参与调解考核激励机制，充分发挥人民调解员的工作积极性。