《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”，为法院案件受理制度指明了方向。《行政诉讼法》从法律层面确立了立案登记制度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》从法律适用角度确立了立案登记制度，但在基层法院在面临大量纠纷、案多人少、配套制度改革不到位的情形下，如何落实习近平总书记“让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义”要求，正确理解立案登记制度，推行该制度，给法院一个适当的适应期和操作空间，是亟需解决的问题。
一、立案登记制度实施的社会现实、理论及法律基础
在现实社会转型过程中，不同社会主体之间，发生冲突、矛盾、争议是客观事实。大量案件进入诉讼程序，由法院通过裁判解决，是保障社会正义的必然。程序正义，畅通司法救济渠道，保障当事人的诉权，是社会矛盾纠纷化解的重要途径和最终环节。让所诉争议进入诉讼程序，法院受理制度便成为保证社会正义的开端。而法院以何种形式进行审查，决定着起诉进入诉讼程序的顺利程度。
按照中央的登记立案意见和最高人民法院实施立案登记的司法解释要求，所谓立案登记，仅仅指对当事人的起诉进行形式审查，对起诉符合诉讼法中起诉的形式要求的，均应当予以立案登记。为了进一步清晰正确地理解立案登记的含义，我们可以借鉴国内外有关立案登记的学理阐述其含义。
从国外的立法实践来看，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，普遍贯彻诉权保障原则，对于立案审查的标准较宽，限制较少。大陆法系国家一般均进行立案审查,审查方式主要是形式审查。欠缺起诉要件时,一般不产生起诉效果，但是原告可在限期内补正。而英美法系则明确采用立案登记制，坚持当事人主义原则,很少进行审查特别是实质审查，起诉状只需要合理地通知被告关于原告诉讼请求的内容及其依据即可。如英国民事诉讼规则规定：“法院基于原告申请签发诉状格式时，为诉讼提起。诉状格式本身是针对被告签发的，自法院在诉状格式上载明的日期签发，当事人填写法院提供格式化的文本，法院审查后签发。”美国联邦民事诉讼规则规定：“民事诉讼从原告向法院提交起诉状时开始。”“起诉状应包括该法院享有管辖权的依据、原告寻求的救济判决的请求、原告有权获得救济的对于诉讼请求简要明确的陈述。”除了关于欺诈、错误以及其他极个别情形外,美国联邦民事诉讼规则对原告的主张不要求作详细陈述。
我国自1982年民事诉讼法（试行）颁布实施后，理论界和法律实务界对是否实行立案登记制争论已久。
早在2003年,江伟教授对立案登记制便进行了如下阐释：“当事人向人民法院提起诉讼,人民法院应当立案登记。人民法院不得拒收当事人的起诉状。当事人将起诉状提交人民法院之时期间开始计算,并发生诉讼时效中断的效力。”
根据上述论述观点，立案登记制是法院根据当事人的起诉,无条件启动审判程序的一种诉讼制度。其特点是只要当事人向法院提起诉讼,提交了符合要求的起诉状,法院无需进行审查,而应立案登记,且不得拒收当事人的起诉状。立案受理后，在给予当事人充分辩论与程序保障的情况下，对于不符合诉讼要件的，法院可以裁定的方式驳回。
上述观点，在2015年最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》也有相同和类似表述。
根据上述两个文件和司法解释，我国自2015年5月1日起，正式在全国实施立案登记制度
二、立案登记制度与法院管辖的关系及起诉条件的法律规定
法院司法审判权限范围决定着法院受案范围。
依照法律、行政法规及国家政策规定应该由其他机关处理的纠纷，不应属于法院主管范围，当然也不应属于立案登记的范围。我国的司法机关和行政机关，对社会争议的处理是有所分工的，并非所有争议都由司法解决，法院只审判法律上的争议，而涉及道德争议、政治争议、学术争议等，则不应属于法院应当立案登记的范围；此外，在行民交叉争议等方面中，行政性质的争议是前提性的问题，法院便不能将该争议作为民事案件的受案范围，再如在刑民交叉中，当事人的主张涉嫌犯罪的，也不属于民事案件受案范围，所以也不应该立案登记。
关于起诉条件的设定。实施立案登记后，起诉条件与实体判决要件区别对待。起诉条件是民事、行政诉讼开始的要件，而诉讼要件与实体判决要件是法院对案件实体争议有权作出判决的前提条件。按照逻辑关系，诉讼要件应该包含起诉要件，但不等同于诉讼开始的要件。因此，起诉要件应该低于诉讼要件的设定标准。
实施立案登记后，审查尺度的把握。目前在我国的民事、行政诉讼法关于审查尺度的把握中，实际上将部分实体判决要件置入了起诉条件中，比如有关“原告是与本案有直接利害关系”“有具体的诉讼请求和事实、理由”的规定，实际上提高了起诉的台阶。
因此在具体立案登记实施操作过程中，我们应对民事、行政诉讼法中有关起诉条件从宽掌握。
三、实行立案登记制后面临的问题
实行立案登记制是为了更好地保障当事人的诉权。但几个月的具体实践，暴露出立案登记制度面临种种困境，并且目前法院实施立案登记的实际情况尚未能完全满足当事人的诉权需求。
存在上述问题的原因，集中于以下几点：
一是立案受理制度上的原因。按照现代法和公法的理论，诉权已经不再依赖实体权利的存在而存在。即使当事人没有实体权利，也不能剥夺其提起诉讼的权利。因此，诉权就成为一种独立于所有实体权利的权利。
但长期以来，我国在诉讼模式的选择上采取职权主义，同时也存在重实体轻程序的问题，当事人主义的诉讼模式未能真正建构，受理制度当然也受到影响，立案登记后，对应该由当事人主导和启动的起诉程序，法院的主动干预仍然存在，形式上的审查过于严格。
具体实践中，法院仍然要遵循民事、行政诉讼法规定的四项起诉条件，并同时贯彻有关立案受理的司法解释和司法意见，在司法政策上，仍然将部分实体判决要件等同于起诉要件，例如：《民间借贷司法解释》第二条中规定的【起诉资格的审查】中要求“出借人向人民法院起诉时，应当提供借据、收据、欠条等债权凭证以及其他能够证明借贷法律关系存在的证据。”等司法解释和政策，似乎依然延续实体审查、严格审查的思路。上述司法解释、政策等的规定，往往导致了“起诉难”现象仍然不同程度的发生。
二是法院实践中的困境与偏差。即使司法解释、司法政策规定了相当宽松的受理审查条件，实践中仍有符合条件不及时立案或者不立案的现象。
主要有客观和主观两个方面：
客观上讲，法院不得拒绝立案和裁判，是程序法的基本精神。但这两项要求实际上给法院设置了不封顶的审判任务，而法官的员额、审判精力是有限的，法官的工作量同样是有限的。法院有限的审判容量和无限的审判任务之间形成剪刀，在案件“超饱和状态”下，法院往往也只能采取“认为控制立案登记”的方法，缓解“案多人少”的压力。
主观方面，部分法院受到不良司法政绩观的影响，片面追求质效指标，执行案件受理制度违反审判规律，以审查为借口，拖延登记立案也是客观存在的事实。
四、对立案登记制度的担忧
立案登记制度的实施，并不意味着有诉必立；也并不是要彻底的做到“有案必立、有诉必理”，立案登记制度实施的前提是“对人民法院依法应该受理的案件”。因此，立案登记制仍需审查，并结合法院审判工作实际，考虑身处的司法环境，逐步推行。
我国正处在经济快速发展的社会转型阶段，利益诉求多元，社会矛盾高发，呈逐年上升和日趋复杂的趋势，法院诉讼案件数量急剧性增加，当事人对于通过诉讼解决纠纷实现本身的权益比以往寄予了更高的期望。一方面，司法本身具有有限性，并非一切纠纷都可以由司法来解决。可由司法解决的纠纷有其内在规定性，即只有符合法律规定的法律纠纷；另一方面，司法资源稀缺，影响法院权威力量的外部权力配置不足，内部审判资源配置不尽合理，司法资源的有限性相当突出，不足以满足解决纠纷的需求。因此，在此实际下，法院对于登记立案环节仍然有必要进行一定限度的合理审查，这种审查应以符合当前实践所需，有利于当事人权益的保护与实现为出发点。
我国当前正处在社会矛盾高发阶段，部分当事人诚信缺失，司法机关在保护当事人诉权的同时，当事人也必须遵守诚实信用原则，对于滥用诉权等情节严重的，应当予以制裁。
一方面，任何权利的行使都应当受到合理限制，任何权利都不是绝对的，都应有一个自由范围空间，基本原则就是不得损害他人、社会或者国家利益。诉权作为一种权利，其行使当然也应受到法律的合理限制，以保证诉权的权利本性与其正当行使相协调。
另一方面，民事、行政诉讼中的诚实信用原则要求法院、当事人和其他诉讼参加人在审理民事案件和进行民事诉讼行为时必须公正、诚实和善意。
在登记立案制度实施过程中，当事人起诉行为必须诚实和善意，不得为恶意启动诉讼程序，否则将是对司法属性的干扰，对当事人合法权益恶意侵害，必然要受到法律制裁。因此，在当前公民素养普遍不高的前提下，立案登记制有增多恶意诉讼、虚假诉讼的可能性，在立案时应予甄别。
在我国司法实践中，司法权威尚未梳理。公众对于司法仍然缺乏信任，良性互动的诉讼机制未能形成。
我国处于上述大的司法环境之下，法院如果化解大量的纠纷，同时可能面临大量的涉法涉诉信访，就会出现出口不畅的问题，造成难以应付的局面，影响司法公信力。
上述种种问题，使得立案登记制度的实施，并不能完全彻底的满足人民群众的要求。
五、如何理解立案登记制中受案范围
立案登记制规范的民事、行政案件争议由于法律争议所涉及的民事、行政两大诉讼法规定的受案范围和起诉条件相同。基于基层法院面临的大部分纠纷为民事纠纷，故本文在分析如何登记时仅以民事案件的受理为例。
（一）如何理解案件立案登记受案范围及不予登记案件范围规定
民事诉讼法对民事案件的受案范围作了概括性的表述，即“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。这个表述可以简单的解释为平等主体之间的因财产关系和人身关系引起的纠纷，由人民法院受理。
结合2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，登记立案民事案件的条件，包括：与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的。上述条件，在《民事诉讼法》第一百一十九条有相同论述。
结合我国民事诉讼法规定，不属于民事诉讼受案范围纠纷大致如下：1.因国家政策重大调整及政治运动直接引发的民事纠纷;2.因政府行政管理方面的直接决定直接引起的民事纠纷;3.民事主体行为涉及行政违法行为,需要政府或其主管部门对行政违法行为进行处理后才能确定民事主体之间民事权益关系的纠纷;4.法律规定有前置程序而尚未经过前置程序进行处理的纠纷;5.当事人约定将争议提交仲裁委员会仲裁的纠纷;6.法律规定由特定行政机关裁决的纠纷。
《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确：人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：（一）违法起诉或者不符合法律规定的；（二）涉及危害国家主权和领土完整的；（三）危害国家安全的；（四）破坏国家统一和民族团结的；（五）破坏国家宗教政策的；（六）所诉事项不属于人民法院主管的。
上述要求，在立案登记制度实施过程中，必须要严格坚守。
（二）民事诉讼法第一百一十九条起诉条件的内在含义
1．对起诉状的要求。起诉状具体内容应该符合民事诉讼法第一百二十条和第一百二十一条的规定。因为对诉状的形式审查较为简单，为了提高效率，可规定形式审查应当场审查，当场出局审查结果，对于起诉状内容不完备的，告知当事人及时补正；不符合法院受案范围予以指引和释明；对于审查合格的予以立案登记，如果当事人要求，应当出具书面立案登记决定书或通知书，以免当事人心存顾虑。
2.对起诉条件的要求。根据民事诉讼法第一百一十九条规定的四项条件：所谓“直接利害关系”，应理解为当事人主张存在直接利害关系，只要说明存在的理由，而对直接利害关系存在的真实性不应审查；对于“有明确的被告”，是指原告必须对被告特定化、具体化，并且按照原告提供的地址法院可以向被告送达，而至于能否送达到不属于立案审查范围；对于“有具体的诉讼请求和事实”，应理解为是原告认为的事实和理由，并且不能提出两个以上相互矛盾的请求，为了便于立案后被告的答辩，只是一种形式上的要求，审查受理时不应该确定其真实性；属于受理民事诉讼的范围，上文已做分析。对于“属于受诉人民法院管辖”，应严格按照诉讼法关于管辖权的规定进行审查。
3.对起诉消极条件的要求。起诉能为法院受理还需具备一定的消极条件，即原告起诉应该避免的情形。主要有：不属于“一事不再理”，同一诉讼标的不存在有既判力的判决；不属于法律规定在一定期限或期间内不得起诉的情形等。
六、立案登记制度具体操作中的若干问题及解决途径
立案登记制度在法院具体实施及操作中，关于起诉、自诉提交的诉状和材料要求，是法院与当事人争议较大的问题之一。根据最高人民法院司法解释，结合最高人民法院立案庭庭长姜启波对《关于人民法院登记立案若干问题的规定》理解与适用一文的观点，笔者认为，当事人在向法院起诉时，应遵循以下要求：
（一）提交诉状的要求
民事起诉状应当记明以下事项：原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；诉讼请求和所根据的事实与理由；证据和证据来源；有证人的，载明证人姓名和住所。行政起诉状参照民事起诉状书写。
刑事自诉状应当记明以下事项：自诉人或者代为告诉人、被告人的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、职业、工作单位、住址、联系方式；被告人实施犯罪的时间、地点、手段、情节和危害后果等；具体的诉讼请求；致送的人民法院和具状时间；证据的名称、来源等；有证人的，载明证人的姓名、住所、联系方式等。
在登记立案过程中，人民法院鼓励当事人在诉状中提供被告或者被告人完整信息，如当事人起诉、自诉能提供姓名、性别、住所等基础信息，但不能提供被告或者被告人身份证号以及联系方式等完整信息的，可以予以登记立案。根据最高人民法院立案庭庭长姜启波的文章观点，此类情形起诉、自诉立案后，一般只能采用邮寄送达、直接送达的方式发送诉状副本，不宜适用留置送达、公告送达。或者说，一旦邮寄送达、直接送达到被告或者被告人的，进入审理程序；不能送达到的，应裁定驳回起诉或者决定不予受理。当然，如果当事人起诉、自诉能提供包括被告身份证号在内的信息，但不能提供联系方式或者联系不上的，可以适用公告送达。
（二）提交材料的要求
当事人提出起诉、自诉的，应当提交以下材料：起诉人、自诉人是自然人的，提交身份证明复印件；起诉人、自诉人是法人或者其他组织的，提交营业执照或者组织机构代码证复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明书；法人或者其他组织不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销的情况说明；委托起诉或者代为告诉的，应当提交授权委托书、代理人身份证明、代为告诉人身份证明等相关材料；具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息；起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本；与诉请相关的证据或者证明材料。
根据最高人民法院立案庭庭长姜启波的文章观点及司法解释的要求，法人或者其他组织，不服行政机关注销组织机构的行政行为，提起行政诉讼时不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销的情况说明；二是对于涉外的起诉，还应当提供驻外使领馆的证明，因此在规定提供与诉请相关证据之外，还规定了或者提供证明材料的要求。
上述观点，系最高人民法院法官的观点，在立案登记制度实施过程中，有利于对对立案登记制度理解减少误区，更有利于法院具体操作，但上述观点仅仅为法官个人观点，尚未上升到法律、司法解释和司法政策的高度，其中有些内容，例如“当事人起诉、自诉能提供包括被告身份证号在内的信息，但不能提供联系方式或者联系不上的，可以适用公告送达。”在立案登记实践中是否具有可行性，是值得实践去检验的。
七、立案登记制度实施后，加大对滥用诉权行为及虚假诉讼的打击力度的思考
立案登记制度实施后，恶意诉讼、滥诉及虚假诉讼行为开始大行其道。鉴于恶意诉讼、滥诉等行为大量出现，亟需建立完善针对恶意诉讼和滥诉等行为的预防惩戒制度。在具体实施立案登记制度过程中，可以考虑相应建立或严格实施如下制度：
1.立案登记前释明告知制度。可以制订统一制式的《不正当诉讼行为告知书》，载明恶意诉讼、滥诉、虚假诉讼的界定、危害、后果等，统一张贴、发放至前来立案登记的当事人、委托代理人手中；
2.结合民事、刑事诉讼法规定及刑法修正案的规定，依法严厉打击恶意诉讼、滥诉、虚假诉讼。一旦发现当事人恶意诉讼、滥用诉权的行为,法院应当不予受理、驳回当事人恶意诉讼、滥用诉权的起诉,或者认定其恶意诉讼、滥用诉权的行为无效等，情节严重者,可以视情况对其采取训诫、罚款、拘留等强制措施；构成犯罪的，应依法移送侦查、起诉，追究有关人员、单位的刑事责任。
3.建立虚假诉讼案件被害人的赔偿制度。对于恶意诉讼、滥诉及虚假诉讼行为导致他人受到权利侵害的,恶意诉讼、滥用诉权、虚假诉讼的当事人应当对权利受到侵害的当事人进行民事赔偿,由此来减少受到侵害方的损失，具体的赔偿方式可以包括经济赔偿和精神损害赔偿。
