【基本案情】

　　2007年6月22日，快乐养老院以划拨方式取得土地一块，市国土资源局向其颁发建设用地批准书，土地用途为建养老院。2010年9月18日，快乐养老院公寓楼工程开工建设。2010年9月1日，吴智（乙方）与快乐养老院（甲方）签订集资建房协议书，约定吴智以300000元的价格购买快乐养老院楼房一套。协议第一条：根据《国务院关于进一步深化城镇住房改革制度改革加快住房建设的通知》精神，为明确集资合作建房单位和职工双方的权利和义务，特签订本协议；第二条：为解决职工的住房问题，根据乙方申请，甲方同意乙方参加集资合作建房。2010年11月20日，吴智向快乐养老院交纳购房款150000元；2012年10月29日，又交纳购房款150000元；因房屋面积有变化，2012年11月25日，吴智再次补交房差23865.84元。吴智不是快乐养老院单位职工，快乐养老院陈述吴智购房时准备到其单位工作，吴智则认为当时并未实际到快乐养老院工作，是快乐养老院让吴智在他人询问时回答准备到养老院单位工作。

　　2008年3月12日，市房产管理局给市政府关于申请建养老院员工住宅楼的报告的答复内容为：“关于申请建养老院员工住宅楼的报告的请示”已收悉，经我局研究，答复如下：快乐养老院新建员工住宅楼，销售对象为本单位员工。建议纳入经济适用住房建设计划，享受相关优惠政策，按成本价出售给本单位员工，不得变相搞房产开发经营。

　　2011年4月28日，市人民政府下发文件，文件第一条为：快乐养老院使用土地以划拨方式取得，属医卫慈善用地，建设规划部门批准新建的是公寓楼，快乐养老院未经审批擅自建设两栋住宅楼系违法违规行为，但是鉴于两栋楼已分别盖至四层和五层，并从鼓励和支持民办养老服务机构发展角度考虑。同意免除对其违法违规行为的处罚，并继续完成两栋公寓楼的建设；第二条：建成的两栋楼房性质为老年公寓楼，系幸福养老院单位资产。幸福养老院要遵守国家房地产有关法律法规，不得擅自改变使用性质，不得进行分割销售。

　　【双方争议】

　　原告吴智诉称：2010年，原告缴纳30余万购买被告快乐养老院集资在建的住房一套。2012年12月，被告将房屋交付原告使用，至今未给原告办理房屋产权证，同时未进行房屋面积测绘且又多让原告交付购房款，被告上列行为构成违约，故诉至法院，请求判令被告为原告办理房屋产权证书，对涉案房屋进行面积测绘，按实测面积及单价计算购房款，多退少补，并由被告承担诉讼费及送达费。

　　被告快乐养老院辩称：我院建设的两栋楼房性质为老年公寓楼，系我院单位的资产，不得分割销售，不得擅自改变使用性质。原告并非我单位职工，但当时陈述要到我单位工作。建设方未按图施工，无法正常测绘，建设方未将竣工备案资料向我院移交，无法对该两栋楼房进行工程备案，规划验收也无法正常进行，故房产证不能办理。

　　【法院审判】

　　法院认为：2007年6月22日，被告以划拨方式取得石河子快乐养老院土地，土地用途为建养老院。后被告未经审批擅自建设住宅楼。2011年4月28日，市人民政府下发文件，明确快乐养老院属医卫慈善用地，建成的两栋楼房性质为老年公寓楼，系养老院单位资产，不得擅自改变使用性质，不得进行分割销售。但被告假造原告具有其单位职工身份与原告签订集资建房协议书，原告明知自己无购买资格却向被告购买房屋，原告与被告的行为损害了国家的利益及被告单位其他职工的利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益……”故原、被告于2010年9月1日签订的集资建房协议书无效。对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（二）项的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。

　　【热点解析】

　　随着房地产市场的日趋白热化，划拨土地上房产进入流通市场的现象层出不穷，随之产生的矛盾纠纷也愈演愈烈。人民法院受理的民事诉讼，出现了涉及划拨土地上房产买卖这一新类型案件。这些新类型案件多数涉及房产买卖协议的效力问题。如何兼顾国家利益和买受人的正当需求？如何维护合法交易又规范市场行为？这些由此衍生的问题，不仅给法院办案提出了新命题，而且为社会带来了新的警示与思考。

　　1.划拨土地使用权的特点

　　划拨土地使用权，是指土地使用人通过除出让土地使用权以外的各种方式依法无偿取得的国有土地使用权。划拨土地使用权的特点是：（1）取得的合法性，即取得划拨土地使用权必须符合法律的规定，并依法经有关部门批准；（2）取得的无偿性，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的主要区别之一；（3）使用的无期限性；（4）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权，缺乏处分权能。

　　我国划拨国有土地使用权的规定是自1990年国务院颁发的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始的。此前都是无偿划拨取得土地的建设使用权的。1990年之后，建设用地使用权的取得就有有偿出让取得与无偿划拨取得的双轨制度。因此，基于不同方式取得的建设用地使用权的相应的房产的转让合同所适用的法律也就不同。

　　划拨土地使用权主要是满足社会公共利益的用途，那么，这种用途的特殊性决定了划拨土地使用权的不可转让性，不能直接进入市场，否则将导致违背事物本来的制度初衷，而且会破坏市场的公平原则。

　　2.法律对划拨土地使用权的规制

　　我国《物权法》第137条规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。这是以基本民事立法的形式对划拨取得的建设用地使用权的立法态度。

　　《城市房地产管理法》第40条第1款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”可见，划拨土地使用权是不得转让的，这是国家法律、行政法规的强制性规定，且是属于效力性的强制性规定，不得违反；如果违反，按照《中华人民共和国合同法》第52条的规定，合同应当认定无效。

　　3.划拨土地上建房出售应经政府批准

　　根据法律规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应报有批准权的人民政府审批。其立法目的在于通过对划拨土地流转的限制，防止国家利益受损。同时为兼顾维护市场交易正常进行，有条件的适用相关法律法规，对合同效力予以甄别认定。故未经有批准权的人民政府批准的房产买卖协议认定无效；而如果获得批准，在补交土地出让金之后，此时讼争房产买卖协议书虽涉及划拨用地上房产的转让，但并不违反相关法律法规，应当认定有效，可以协助办理过户登记手续。

　　具体到上述案件，即是根据划拨土地使用权的特点，对于涉及划拨土地上的房产转让的合同效力，一般地，将上述规范识别为效力性规范。违反了此规定，因而判决合同无效。