摘要

　　随着人们生活水平的提高以及生活节奏的加快，越来越多的人开始选择养宠物狗，宠物狗的出现给人们带来快乐的同时也引起了很多的问题。由于我国法律对于宠物管理立法的缺失以及宠物狗主人的责任意识的淡漠等原因使很多的宠物狗沦为了流浪狗，流浪狗的出现给人们的正常生活造成了一定的影响。本文通过对流浪狗造成的社会问题、产生的原因进行分析，并试图建议通过立法，增强养狗人的责任意识以及借鉴外国管理流浪狗的经验来完善流浪狗的相关管理制度。

关键词

　　流浪狗；制度；立法；管理

　　狗，也称犬，由早期人类从灰狼驯化而来，驯养时间在4万年前至1.5万年前，是人类最早驯化的动物,它们一直是人类忠诚的朋友，人们现在养狗不仅是为了看家护院，还可以从狗的身上获得精神慰藉。但是现在我们的周围出现了越来越多的流浪狗，对我们的生活造成了影响。由于在社会上人们对于狗的认识不同，对待流浪狗的态度也就千差万别。有的政府采取极端的措施处理流浪狗，比如：打死，实施安乐死等。有的由流浪狗收容中心进行处理或由社会上的爱狗人士收留流浪狗。在我国，对于流浪狗的管理没有相关的制度和立法，没有一个完善的管理制度，导致流浪狗的数量越来越多以及因为流浪狗而引发的纠纷及社会问题增多。本文旨在通过对流浪狗产生的原因，流浪狗引发的问题进行讨论，吸取外国对流浪狗的管理措施与经验，从立法角度讨论流浪狗的管理制度的完善。期望从最大的层面保护流浪狗的权益及人们的正常生活。

　　1 流浪狗引发的社会问题

　　通过观察周围的流浪狗现状，可以对流浪狗引发的社会问题归纳如下：

　　1.1 流浪狗对人类健康和生活环境产生的影响

　　由于没有固定的食物来源，流浪狗主要依靠垃圾来填饱肚子，这样容易使流浪狗感染细菌导致死亡，并且尸体如果不能得到及时处理容易导致传染病的发生。另外，流浪狗本身携带的病毒以及寄生虫容易通过排泄物等滋生传染病、瘟疫等，影响人们的卫生环境和健康。由于无人管理，流浪狗会在大街小巷乱窜，司机往往为躲避流浪狗而引发交通事故，或因为疏忽大意撞上流浪狗引起交通堵塞。还有很多的流浪狗被毒死后端上了人们的餐桌。夜晚的时候，很多的流浪狗聚集在一起，有时会发生撕咬并伴随有大声的狗吠，影响周围居民的正常生活。还有部分的流浪狗有一种被抛弃感，因此往往会产生仇视人的情绪，有时为了保护自己就去攻击路人，尤其是怀孕和曾经受伤害的流浪狗主动攻击他人的概率更大，这样就会对居民的正常生活造成影响。

　　1.2 流浪狗咬伤人引发的费用赔偿问题

　　流浪狗咬人在我们的周围经常发生，由于大部分的流浪狗没有打过疫苗，因而在咬伤人之后容易引发狂犬病。但关于流浪狗咬伤人的赔偿问题始终没有一个定论，有的是由物业管理公司赔偿，有的只能由被咬者自己承担，而狂犬疫苗的费用从几百元到几千元不等，有的家庭根本承担不起。针对流浪狗咬伤人引发的法律纠纷，法院在处理此类案件时没有法律依据，无从下手。《中华人民共和国民法通则》第127条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任；由于受害人的过错造成损害的，动物饲养人或者管理人不承担民事责任；由于第三人的过错造成损害的第三人应当承担民事责任。”这是对养狗人的责任、在第三人存在过错及受害人存在过错时相关的法律规定，并没有体现无主流浪狗在没有第三人过错时咬伤人的赔偿依据。

　　1.3 “打狗事件”引发的社会影响

　　从2006年开始到现在很多地方政府组织了打狗队，针对没有主人管理的流浪狗采取了一棒打死的措施。这种措施非但没有取得成果，反而引起了很多的质疑。打狗事件主要是对人类的健康与狗的生命这两者之间所做的一个选择，打狗队采取“地毯式”打狗的方法，很多流浪狗因此而丧失了性命。在人们的健康权和生命权与流浪狗们的福利产生冲突时，政府选择了保护广大人民的健康权和生命权，但是流浪狗的生存权利受到了很大的威胁却没有政府管理。同时打狗事件也引发了爱狗人士与政府之间的矛盾，因为大部分当地政府采取的是无差别的对流浪狗的暴力性灭杀行为，而没有采取人性化的集中流浪狗，对有可能受感染的犬只进行全面检疫，再对有可能接触病毒的犬只采取人道灭亡的行动。政府的这种行为引起了很多爱狗人士的不满。

　　狗也是万物之中的生命，不能因为它的存在有可能威胁到人类的健康就要采取残忍的方式将狗赶尽杀绝。现在是和谐社会，政府应该采取人性化的管理，讲究人与自然地和谐统一。对于流浪狗，应该具体分析，不能将所有的狗一概打死，这样非但没有将问题很好的解决，反而引起了社会的负面影响。

　　2 流浪狗问题产生的原因

　　流浪狗的产生有很多的原因，主要是由于养狗人缺乏责任意识，以及政府没有及时的出台相关的立法规定流浪狗的管理制度，同时社会也没有为大量涌现的宠物做好收养准备。

　　2.1 流浪狗产生的个人原因

　　随着城市老旧民房的拆迁、年轻夫妇生育小孩的需要、主人离异或去世等家庭变化和变故，以及迫于家庭其他成员和邻里左右的压力等客观原因，造成了流浪狗的大量出现。同时还有养狗人的主观原因，例如：由于宠物狗生病，主人不愿意承担过高的办证费和医药费。养狗时间长了，主人厌恶了宠物狗的生理特性，对狗没了兴趣，喜新厌旧。宠物狗主人的责任心缺失是导致流浪狗产生的主要原因。

　　国际上对家养动物有了新的定义——伴侣动物，伴侣动物这一称谓使小动物从对人的依附和从属关系中摆脱出来。人类与动物之间在情感上互为支撑、相互需要，有时候，恰恰是这些弱小无助的生命给了失去生活信心的人活下去的勇气。承认动物生存权及其他权利，是人类敬畏自然、与自然平等相处的前提。而现在有很多人认为宠物狗就是附属于他们的东西，他们想养宠物狗就把它们留在家中，如果不想养就可以像对待垃圾一样将宠物狗扔出门外。目前造成小动物大量被遗弃、残害的根本原因，在于中国没有反虐待动物法和动物福利法案，没有对宠物主人行为的约束。因为没有法律对保护小动物的基本权利进行规定，所以主人在抛弃宠物狗时很少会想到承担责任。责任是一种能力，要引导市民做个负责任的养狗人，对养狗的市民加强宣传和教育是很重要的。但目前，有些养狗人并没有这种责任意识：它包括不给狗注射疫苗，随意抛弃宠物狗，导致流浪犬成为狂犬病毒源的源头，成为安全隐患，这些行为既是对狗的不负责任，更是对他人生命安全的漠视。

　　2.2 流浪狗产生的政府原因

　　因为我国针对动物的立法起步较晚，所以在流浪狗法律规定方面很少，只有在地方性法规中有对于无主动物的管理部门的规定。

　　2.2.1 有关流浪狗管理的相关法律规定缺失

　　目前造成小动物大量被遗弃和残害的根本原因在于中国没有反虐待动物法和动物福利法案。我国对于动物保护立法起步较晚。在2009年9月《中华人民共和国动物保护法(专家建议稿)》已完成，在这个建议稿中强调了我国未来不会对猫狗等宠物数量实施硬性数量限制，也不会对没病痛的宠物实施安乐死。在建议稿的第五章中专门规定了关于宠物动物的保护涉及到宠物生命和数量等敏感问题并且规定宠物猫狗出门时，要戴胸牌、避让行人等。同时也规定了宠物主人的责任，保护和救助流浪狗，规定了流浪狗留检、收容、救助场所以及民间救助组织等。但是关于流浪狗的管理没有系统的规定，并且对于流浪狗的管理部门也没有细化规定。

　　2.2.2 地方性法规有关流浪狗管理的规定存在的缺陷

　　国内大部分地区对饲养宠物狗进行了立法，在这些立法中有关于流浪狗管理的规定。地方性法规主要规定了流浪狗的范围，无人牵领的犬也视为流浪狗；规定养狗人的责任，养狗人应对其宠物狗注射狂犬疫苗，并取得犬类免疫证；规定了公安部门、城市管理执法部门、畜牧兽医部门、工商部门、卫生防疫部门按职责分工，互相配合来管理流浪狗。

　　纵观部分地方性法规的规定我们可以看出，这些地方性法规有关宠物狗管理的规定非常详细，从宠物狗的销售、饲养、繁殖，包括养狗人的权利和义务都有详细的规定，烈性犬的具体品种，由畜牧兽医行政管理部门确定并向社会公布，可是这些规定在执行时很困难。首先是宠物饲养登记不到位。地方性法规规定饲养宠物狗应该办理相关手续及证明，需要缴纳一定的办证费用，有很多饲养人因为办证费用过高而不去进行养犬登记。这样不利于宠物管理，为宠物主人肆意抛弃宠物狗埋下了伏笔，也是流浪狗逐年增加的一个重要原因。其次是地方性法规规定的流浪狗管理部门的不作为。在大部分人眼里，流浪狗是相当危险的，地方性法规规定的流浪狗管理部门对于流浪狗的捕捉常常很被动，很多市民向这些机构反映，这些机构常常会找一些借口推脱不去处理流浪狗。同时这些机构也面临着很多问题：流浪狗的数量很多，他们没有足够的空间收留流浪狗，没有足够的资金饲养流浪狗。地方性法规规定了对流浪狗管理由公安机关部门设立犬留所收留流浪狗，在这里笔者认为应该由养犬登记机关和犬留所部门联合对流浪狗进行管理。最后是有关销售狗、繁殖狗的规定欠缺。在地方性法规中对狗的销售做了详细规定，但很多地方性法规没有对违反规定买卖狗做出处罚性的规定，还有很多人根本不了解买卖狗时应该做登记。在大部分的地方性法规中没有对狗的繁殖及结扎做相关规定，造成了狗的肆意繁殖，为流浪狗的产生埋下了隐患。

　　2.3 流浪狗产生的社会原因

　　现在在社会上对流浪狗的救助主要依靠动物保护组织、社会团体以及个人。但是目前社团及个人的力量弱小，缺乏相关支持，很多的组织和个人无法维系对流浪狗的救助。与发达国家的动物保护组织相比，我国的动物保护组织起步甚晚。1992年12月，中国小动物保护协会在民政部注册登记，2000年1月清理整顿后再次注册登记。2001年，国内第一家政府批准的非营利性民间动物收容及保护机构成立。但令人困惑的是，没有官方的承认，这类组织会陷入“非法组织”、“非法活动”的困境。手续繁复、审批过程漫长、注册资金高昂，是救助组织成立难的主要原因。很多民间的小动物保护组织前期准备得非常充分，包括招募会员、募集资金，连收容的地方都已经找好，最终因审批不下来解散。

　　与政府机构相比，人们更希望民间流浪动物救助组织能将这些流浪狗领走抚养，但几乎所有的民间救助组织都面临狗满为患、资金匮乏的困境。这些民间组织救助资金主要靠个人募集，得不到或很难得到政府的扶持和资助。一些不堪重负的民间流浪狗救助机构，对别人遗弃在机构门前的流浪狗实施安乐死引起了广泛的争议，透露出民间组织的尴尬处境。

　　现在，很多的个人也加入到了流浪狗救助中来，他们多是是自发的。动物救助的志愿者们通过网络等办法收留被遗弃的宠物，为它们寻找合适的领养人。但是个人的力量是有限的，在他们实施救助的过程中，噪音和异味扰民、城市动迁、资金紧张等问题使救助者面临着政府的压力、社会的压力，使他们居无定所、多次搬迁。很多志愿者由于不能忍受这些压力而将收留的流浪狗重新抛弃。目前个人对流浪狗的救助只能在小范围内进行，对于流浪狗的救助只能是尽力而为。

　　3 借鉴国外对流浪狗管理的相关立法及经验

　　流浪动物造成的各种社会问题由来已久，在西方国家甚至有超过100年的历史。国外的很多国家解决流浪狗的问题，主要从加强流浪狗登记、繁殖源头等来控制流浪狗的数量。

　　3.1 国外有关流浪狗管理的相关立法

　　3.1.1 通过动物福利立法，保障流浪动物的权益

　　国外将流浪动物的管理提高到了动物福利的高度并进行了相关立法。动物福利的概念最早提出源于英国。按照国际上通认的说法，动物福利被普遍理解为几大自由，即让动物不受饥渴的自由、生活舒适的自由、免受痛苦的自由、生活无恐惧感的自由以及表达天性的自由。总结起来就是动物的康乐，首先是动物的健康，然后是动物的安乐，这是动物福利基本的内容。

　　现在在我国对流浪狗的收容还存在很多的问题，而国外早已有了有关动物福利的立法。1822年，世界上第一部与动物福利有关的法律在爱尔兰通过。随后，西方很多国家都纷纷从组织机构、规章制度等方面保障动物福利。19世纪以内，欧洲国家基本都完成了对动物福利的基本规定。到了20世纪的20-30年代，这一体系已比较成熟。20世纪80年代后，欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等都进行了动物福利方面的立法，世界贸易组织的规则中也写入了动物福利的条款。欧洲的丹麦，瑞典，亚洲的新加坡，马来西亚，泰国，日本等国家在20世纪90年代完成了动物福利立法，对流浪狗的收留与领养做出了严格的法律规定。动物福利法在流浪狗管理方面主要体现在通过对主人抛弃宠物狗进行了刑罚上的规定，规范养狗人的责任意识，保护动物的基本福利。

　　3.1.2 立法严格惩罚弃犬者

　　德国法律规定，弃犬者（包括迁居而将犬只留在原地者）需缴约二十万人民币的罚款，严重虐待犬只者可判至两年的坐监徒刑。德国法律赋与警察监督、纠察、取缔虐待动物行为的权责；比如即使只是发现犬只被拴以铁链，或关在温度太低的房中，这些是违反法律的行为，即可偕同警察搜证，并及时提出控告。在澳大利亚，对遗弃宠物和虐待动物都是犯法的，这种法规制度可以最大限度的改善流浪动物的情况，把伤害和损失降到最低，也凸现出人性的珍贵。

　　3.1.3 规范流浪狗收留和收养程序

　　在德国想要拥有狗的人，通常会到收容所去收养流浪狗，想要领养狗的人需通过考核，包括领养狗的动机、是否有照顾狗的经验、家居空间、经济情况等，通过审核者需签署接受动物保护义工随时追踪及审查犬只生活状况的法律文件，以此来避免犬只再度被抛弃。在澳大利亚，要对流浪狗进行评估。对于那些违法遗弃的宠物，收留站给予收留。例如，对Lost Dog收留中心的流浪狗，首先要经过评估，检查它们的健康状况和心理状况，有些狗经过长期流浪或者曾经遭到虐待，会变得暴躁孤僻，对人有攻击性，还有的狗有传染性疾病或者其他重病，总之都是不再适合被普通家庭收养的，会被安乐死；通过了评估的狗会被绝育和疫苗接种，然后进入收养程序。

　　3.1.4 建立合理制度，支持公益团体收容流浪动物

　　德国的动物收容所由公益团体所经营，所以都能得到政府的资助，不足的款数由会费及募款而来，而来收容所领养狗者大都需缴些许手续费，如被领养的狗需作身心治疗，则手续费免除。如果饲主有不可抗拒的原因，如死亡、重病、失业、破产等原因，而必须将狗送到动物收容所，也必须缴付手续费，以保证公益团体的正常运行。

　　在美国和日本等国家主要依靠法律规定及社团监督两方面规范养狗行为。在美国和日本买一条狗就意味着买了很多责任，大部分的法律规定养狗必须要为宠物办理许可证，许可证要一直挂在宠物狗的脖子上，许可证主要包括两方面的内容：已注射过狂犬疫苗及主人的相关情况，这就为流浪狗找回主人提供了方便。在美国还通过立法强制给狗上保险来对养狗进行管理。日本将对流浪狗的管理纳入到现代社会公共服务中。如果单靠捕捉来解决或减少流浪狗的问题是不可行的，要加以国家的立法。并且日本实行终身饲养制，如果故意杀害或杀伤宠物，就可能面临徒刑及金钱的惩罚。现在大多数国家对流浪狗的管理主要在动物福利法完善的前提下规范流浪狗的管理制度。

　　3.2 国外有关流浪狗管理的经验

　　在国外很多地方有一些对流浪狗管理的创新办法值得我国学习。在英国如果狗的主人无力饲养宠物狗，政府动物保护办公室会接受这些宠物狗，并会酌情收取一些费用。还有很多欧洲国家设立了严密的流浪狗管理机构，并且在每个区的委员会指定一名狗管理员，管理员的职责是抓住并扣留任何走失的狗，如果狗的主人前来认领必须缴纳一定数量的罚款和看管期间所有的费用。在收容中心里的流浪狗一律要做绝育手术防止狗的过度繁殖，不仅对流浪狗的收留有严格的制度，而且要求对流浪狗的收留者进行严格的考核。动物保护法基本完善的国家一般会采取捕捉，免疫，驱虫，绝育，然后释放流浪狗的方法，只有对有疾病和表现出攻击性的狗实施安乐死。

　　4 借鉴国外经验建立完善的流浪狗管理制度

　　有些人认为现在关于人们基本生活权益都没有得到很好的保障，何谈这些不会说话的动物的权益保障。笔者不同意这种观点，现在我们国家一直在提倡建设和谐社会，强调人与自然的和谐，流浪狗的出现在一定程度上阻碍了和谐社会的发展。由于我国关于流浪狗管理的相关法律的缺失使得越来越多的流浪狗出现，所以要借鉴国外经验针对流浪狗管理进行详细的立法规定。建立科学完善的流浪狗管理制度应该从以下几个方面做起，首先应该完善立法，不仅仅只规定宠物狗的饲养，应该将宠物狗的饲养及流浪狗的管理相结合来规定。在立法上应规定养狗人的责任，加强养狗人的责任意识；从立法上规定流浪狗收容中心的责任，完善流浪狗民间救助组织的建立机制。其次地方应根据当地流浪狗的具体情况作出细化的地方性法规。最后应借鉴外国对流浪狗管理行之有效的经验来完善我国的流浪狗管理制度。

　　4.1 从立法上规定和完善流浪狗的管理制度

　　4.1.1 国家立法规定流浪狗的管理制度

　　捕杀流浪狗常被作为疾病控制项目的一个部分，但这只能暂时减少流浪狗的数量，我们应该通过立法从源头上规范养狗人的行为和公众意识来控制流浪狗。立法应该从三个方面进行规定：政府，社会，养狗人。并且这三个方面应该从国家立法以及地方性立法两方面完善。主要从流浪狗捕捉部门、登记部门、饲养部门、收养条件来进行规定。公安机关应建立日常巡查制度，及时发现和查处违法养犬行为。公安机关应当建立养犬违法记录档案，对多次被举报或者处罚的养犬人进行重点管理。对于捕捉的流浪狗应该进行电子档案登记，流浪狗收容站应该给流浪狗必要的生存条件及关怀。应该将流浪狗的管理和宠物狗的饲养的规定相结合，对于宠物狗的销售、饲养等方面进行严格立法，并且将流浪狗的管理部门和宠物狗的管理部门组合成一个部门来管理狗的问题，以此来控制流浪狗的数量。流浪狗日益增多的最主要的原因在于养狗人的责任意识缺失，在国家立法中应该充分强调养狗人的责任意识，并规定养狗人的相关责任及违反后应该承担的法律责任。对于流浪狗咬伤人之后的赔偿问题也应该作出规定，可以由流浪狗的管理部门及其他相关部门进行赔付。

　　4.1.2 地方性法规完善流浪狗管理制度

　　地方性法规应结合当地实际情况，在充分落实国家立法的前提下对本地区流浪狗的管理做细化规定。可以从流浪狗管理部门细化，规定到每个社区，街道对流浪狗的管理部门，可以由这些部门落实到每家每户，由他们对流浪狗及宠物狗饲养责任进行宣讲。政府对于流浪狗管理部门经费补贴细化规定，为流浪狗的生存创造一个良好的条件。政府在制定地方性法规时可以通过网络、媒体等方式向社会征集宠物狗及流浪狗的管理措施来制定切实可行的管理办法。同时也要将宠物狗的管理办法和流浪狗的管理制度相结合，尤其是宠物狗销售市场的管理，要完善销售登记，并且在每个社区及街道建立完善的宠物饲养登记，宠物狗走失登记，流浪狗捕捉登记，更方便的让养狗人找回自己的狗，以减少流浪狗的数量。

　　4.2 立法完善流浪狗留置站的责任，完善流浪狗民间救助机制

　　流浪狗收容中心现在主要有两类，一类是政府部门设立的流浪狗留置站，还有一类是民间成立的救助站。政府部门设立的流浪狗留置站很少，在这几年较大的城市才开始建立流浪狗留置站，这些留置站由于空间狭小，政府发放的资金较少，造成了很多流浪狗被收留后死亡的现象。所以应该通过立法来规范留置站的责任。主要规范流浪狗的收养，要针对流浪狗的收养进行电子档案登记；对收养后应该给流浪狗提供必要的生活空间及基本食物；对携带狂犬病毒以及有危险的流浪狗可以采取无害化处理。

　　流浪狗的问题这么多年没有得到解决，和流浪狗的救助社团存在的非法性有很大的关系。我国的流浪狗收容中心的成立主要依靠社会力量的扶持，以社会各界捐资维持、爱宠人士认养为发展模式。通过这样的模式，能够让社会各界更多有爱心的人士参与进来，尽自己的一份力量，为保护动物生命做贡献。流浪狗的民间救助站现在还仅仅停靠在个人的努力层面，现在应该通过立法规范民间救助机制。主要应该从民间救助站的设立的程序，流浪狗收养的范围，政府对民间救助站的承认和补贴上进行规定。最重要的是要通过立法让民间救助站的身份合法化，以更好的开展救助工作。在批准民间救助站的程序上必须要对救助站的环境和资金状况做详细了解，在此基础上来批准民间救助站的设立。

　　4.3 从道德层面增强养狗人的责任意识

　　笔者认为应该通过道德和法律的结合来加强养狗人对狗的责任意识。道德它存在于人们的社会意识中，是人们在长久的社会生活中逐渐形成的，它主要靠人们自觉遵守，要靠舆论的强制和内心的约束才能实施。要引导市民做个负责任的养狗人，应该对养狗的市民加强宣传和教育，要引导市民做一个文明的养狗人。对这些养狗人定期进行培训，讲解狂犬病以及宠物狗的防疫免疫，树立为自己的宠物狗做结扎的意识。还可以办一些板报或杂志来增强养狗人对宠物狗的责任意识，以免让这些宠物狗沦为流浪狗。

　　5 结语

　　综上所述，我国现在对于流浪狗立法思考还不是很多，而对于流浪狗的社会讨论却很多。流浪狗的立法和管理制度及监督等问题还有待于深化和具体。考虑到流浪狗的逐量增加可能带来的影响，以及有关流浪狗的管理在法律上的空白。所以本文通过对流浪狗产生的原因及引起的问题进行分析，应该通过立法及完善流浪狗管理制度来减少流浪狗的数量，同时应该借鉴国外有关流浪狗的相关立法及经验的基础上，加速对流浪狗引发问题的研究，以促进流浪狗管理制度的完善，切实维护好广大人民群众及流浪狗的权益，实现人与自然的和谐统一。

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