在完善我国司法制度建设的系列课题中，执行体制改革课题因现行执行体制存在严重弊端而彰显其研究和探讨的必要性和迫切性。最高人民法院在2009年5月召开了全国高级法院执行局（庭）长座谈会，意在按照司法为民的要求，进一步加强和改进执行工作，并且指出，执行体制改革正进入关键阶段，应当加强相关调研工作和理论研究。在此，笔者就完善我国执行体制建设及其相关法律问题提出如下设想，以期抛砖引玉。

　　一、现行执行体制存在的弊端及其消极影响

　　虽然近几年执行工作不断进行探索与改革，实行了诸如审执分开、集中执行、交叉执行等一系列制度，法院的执行力度、执行效率、执行质量较以前均有所提高，但当前法院执行工作仍存在许多不尽如人意的地方，突出表现为执行难与执行滥。在我国，执行难和执行滥是一种社会转型期出现的复杂的社会现象，其成因是多元的，有主观方面的也有客观方面的，有法院自身内部的也有法院外部的，有浅层次的也有深层次的，是社会违法综合症在法院执行工作中的最后集中体现。其根本解决诚然需要靠全社会的综合治理，共同努力，但法院自身内部系统特别是执行体制设计不尽科学是一个重要的原因。目前，执行体制的弊端突出表现为以下几个方面：

　　（一）条块结合、以块为主的现行司法体制的权力配置造成司法地方化的倾向。

同级党委大多没有意识到司法机关与行政机关的区别，忽视了司法机关工作所独有的被动性、居中性、终局性的特点（这也是司法机关整体运作的独立价值所在），将法院当作普通行政执法机关看待、管理。如每级党委所设的政法委员会，往往把法院、检察院、公安局、司法局等列在一起，统归一处管理，不尽合理；当前法院体制设置以地方领导为主，人权、财权、物权均受制于他人，独立运行机制较差，而当前诉讼却是以原告就被告为主要诉讼原则，且执行对象多为本地企业、法人或公民的财产。于是，在地方领导为主的现行体制和“肥水不流外人田”的强大利益驱动双重夹击下，地方、部门保护主义的干扰往往得逞，在维护“大局”，讲究“稳定”，强调“服务”的前提下偏离了法院工作中心，使执行工作往往自觉不自觉地维护了本地区及相关部门的经济利益，司法价值导向作用难以真正发挥，严重损害了国家、法律的统一与尊严。

　　（二）执行机构设置缺乏科学性。

　　当前，我国执行机构是人民法院审判机构组织系统内的一个职能部门，其主要职能是实现判决、裁定所确定的权利、义务。作为一个专门的职能庭室，其在行政上隶属人民法院的领导机构，而在业务上又独立于其他职能庭室，这就使人民法院执行庭在整个审判实践中的地位不十分明确。一方面，作为职能庭室，其执行工作必然要受本级人民法院审判委员会及院长的领导，我国的法院管理体制和法院上下级之间的监督机制决定了执行庭在执行工作中缺乏超脱本级法院行政制约与干预的独立地位和职能，一旦本级法院在执法中受到干预，往往同时秧及其下属的执行机构；另一方面，我国现有的司法实践又赋予了执行庭享有审查甚至改变判决确定的义务主体等诸多变更判决主文内容的职责，这种完全应该由审判业务庭来履行的职责落实到执行法官身上，表面来看似乎扩大了执行法官的职权范围，但从深层次去追究，就会发现，执行法官在扩大这一职权范围的同时，也使自己的执行职能变得模糊了。“审执不分”的现象同时也使执行法官从中悟出了一些表面得以提高执行结案率，实际却是形成“执行滥”症结的方法：如轻易以被执行人主张无财产可供执行而做申请执行人的工作，要求其主动申请中止执行，否则即裁定中止执行；又如审查改变被执行主体等等。此外，我国现有司法机关系统内的年度评比及行政性考核指标的设定也对上述这种“上有政策、下有对策”的做法起到了推波助澜的作用，尤其是单纯追求执行结案率的评比往往会陷入这一怪圈。

　　（三）执行工作的性质认识上存在误区。

　　执行与审判是两种不同性质的工作，审判确定权利义务，执行实现权利义务；审判工作具有被动性，讲求不告不理，按部就班，而执行工作类似公安工作，具有主动性，对抗性，讲求实效性、策略性，案件一旦进入执行程序，就应围绕生效裁判文书所确定的义务，予以强制实现；裁判的前提是逐步明确的，法官必须在审判活动中保持中立，不偏不倚，而执行的依据是已生效的法律文书，其执行对象、执行内容十分明确，执行法官任务单一，只解决如何执行的问题。因此，将审判与执行不加区别的放在一处进行管理，违背了执行的特有规律，使其运行机制不能发挥基本成效，效果不佳。如执行要求快捷、集中、统一、高效，而现行司法执行体制下执行机构相对独立性差，设置上互不隶属，没有专门的指挥神经中枢以实现统一指挥、相互配合，加大执行力度自然也就不可能；又如，执行的依据是已生效的法律文书，只解决如何执行，一般不存在要不要执行的问题，而有的法院改革为执行开庭，申请执行人、被申请执行人在执行员的主持下各自陈述请求和理由，最后由执行员做出执行裁定，这种做法实际上使执行改革走入误区。

　　（四）执行人员素质参差不齐，不能保障司法公正的实现。

　　由于长期以来法院工作重审判轻执行，部分领导对执行法官的认识仅限于“人高马大，敢打敢冲”类型，往往将审判业务不精、年龄过大或者从其他岗位精简下来的人员充实到执行机构之中，致使当前执行队伍素质不一。具体表现为：业务不精，对执行工作中出现的新情况、新问题不能尽快适应，科技、专门知识缺乏，应变能力较差，对许多特殊案件的执行束手无策；个别执行法官不讲究执行艺术，不注意原则性与灵活性的统一，执行方式过于呆板，执行方法粗暴简单，对不同情况下的案件执行缺少研究；执行中语言缺乏合法性、针对性、适度性；执行不公、不廉的现象仍有发生。

　　（五）配套立法不健全，对执行工作保障不力。

　　强制执行的顺利实施，需要配套立法的保障，但我国目前相关立法却不尽人意。如未能赋予执行人员紧急态势处置权，执行中遇到暴力抗法、群众围攻时为稳住局势往往一味退让、忍耐，丧失最佳时机，使本应执行的财产或拘留的人员放弃、跑掉；由于尽管刑法确定了拒不履行裁判罪，但其现实可操作性差，根据刑诉法等相关规定须由当地公安部门立案侦查，检察院批捕，而现实中却往往没了下文，使这一规定形同虚设，不利于当前执行，不利于树立司法权威。

　　现行执行管理体制，在特定的历史条件下，曾经起到了重要的作用。但是，随着社会经济生活的发展变化，这种体制显现出的上述弊端给法院带来了巨大的压力，使法院经常夹在诸多矛盾中间，左右为难，十分被动。由此引发的消极影响也是十分明显的。

　　第一、降低司法权威，动摇法制威信。地方、部门保护主义为主要原因所造成的执行难与执行滥，不但使法院浪费了大量的人力、物力、财力，债务人逃脱了应负的法律责任，债权人合法权益得不到及时保障，而且直接导致了司法权威的下降，使老百姓只能相信关系，无法尊从法律。司法权威难以植根于大众心理，导致司法信任危机，动摇了部分群众对法律的信任。

　　第二、破坏社会信用，加大交易成本。司法权威是社会信用的最后保障，而执行难与执行滥，使司法机关弱化了对市场经济的法律调控与价值引导，所导致的司法信任危机又严重破坏了整个社会的信用基础，从而降低了市场交易信用，不利于市场经济的培育与发展。老百姓也因此对司法机关深存疑虑，在维护自身合法权益时往往不走诉讼正途，而是迫不得已采取送礼、回扣、行贿等不正当手段对债务人进行感情联络，以求收回债权，其结果不但不能降低市场交易成本，而且加重经济各层及其主管部门的腐败。

　　第三、弱化法制统一，抑制公平竞争。市场经济是法制经济，而地方与部门保护主义却人为地造成案件执行中的因人而异、因事而异，不平等保护，结果使全国性的“司法地方割据”愈演愈烈，恶性循环不止。不但损害了法律的全国统一适应性和人民法院的权威性，而且打破了市场经济本应具有的公平竞争格局，变相鼓励了落后与违法，弱化了市场经济的动力、活力，不利于我国统一大市场的形成。

　　第四、引发非法讨债，恶化治安环境。由于执行力度不够，司法保障机制运行不畅，大量社会经济纠纷不能通过司法途径予以解决，一些以黑社会、地方势力为背景而形成的所谓讨债公司“应时”而生，大量“涌现”。他们以交纳一定数额“手续费”为条件，以威胁、利诱、女色、绑架等方式方法大肆违法讨债，给社会各层沉积下大量隐患；而这些隐患一旦遇机引爆，后果往往十分严重。讨债组织直接与司法机关叫板，公然对抗法律，制造事端，使一些地区的社会治安环境恶化,造成部分企业有案不诉，同时也对公众诉讼观念产生消极、不良的影响。

　　二、关于执行体制改革的具体设想

　　我们认为，现有执行机构必须作比较大的改革，以适应完善执行法制建设并提高执行机构执行力度的客观需要，最终解决“执行难”问题。关于执行机构改革，我们建议，建立独立的、跨地区的、自上而下实行领导机制的、不受本级法院行政领导的、其行政负责人及行政工作人员由最高人民法院提名，并交全国人大常委会任命的国家执行总局，其虽然仍隶属最高人民法院，但却和各级地方人民法院脱钩，属于受最高人民法院领导下的一个行政性的司法执行系统。其在地方机构的设置上可参照铁路及中央银行系统跨地区设立的模式，与地方各级人民法院脱钩，实行大区和小区二级设置方法，数个省设立跨省大区执行机构，大区所辖范围内数个市、县、区基层法院所在地合并设立小区执行机构。国家执行总局实行自上而下的领导体制，为强化执行力度，必要情况下，国家执行总局可以视执行案件的难易程度而决定是否行使其直接领导管理职能，排除执行中的“部门保护主义”和“地方保护主义”障碍。

　　实行中央、大区、小区三级设置，并实施自上而下的垂直领导机制，有以下价值优势可以得到充分体现：

　　（一）强化制约监督机制，科学、规范地体现司法公正。原本各级法院的执行庭，由于法官只受到来自本院的重在执行纪律方面的制约，而非来自法院外部的制约机制，故执行法官所受到的权力制约是十分有限的，如前所述，在执行过程中，执行法官审查改变承担义务的主体，甚至强行进行调解，使申请执行方和被申请执行方被迫达成和解协议等等。现有立法并没有规定原审法庭的审判人员有权对执行法官进行制约，从而使申请执行的当事人通过抱怨执行法官而迁怒审判庭职能的苍白和脆弱，乃至发出判决书是“国家打的白条”的怨言。实行如前所述的国家行政性的司法执行机构后，由于执行机构从法院分离出去，其职责就是实现法律文书所确定的权力、义务，故而若要变更执行内容，就必须依照法定程序审核裁定，这就形成了人民法院的审判庭对执行机构的有效制约。在这方面，刑事诉讼的执行由于其执行对象的特殊性而长期以来形成了一套审判机构和执行机构之间较为规范的变更执行内容的严格审核裁定制约机制，而在民事诉讼的执行方面，这方面的制约由于执行机构设置在各级法院内部而使制约的力度无法满足制约的需要。当我们所实施的执行机制既能够使执行法官明确自己依法实现权利、义务的职责，同时，也能够使审判法官有制约执行法官全面、适当实现判决或裁定所确定的权利、义务的法律依据和制约空间，那么，实现司法公正就有了进一步的机制保障。

　　（二）正确体现执行工作的法律属性。我国现有的民事及行政诉讼执行工作仍被归属在司法工作范畴内，甚至具体如何实现判决、裁定所确定的权利、义务内容仍由广义的诉讼法来调整，而同时作为我国诉讼构成中的刑事诉讼的主要执行事项即大量的有期徒刑执行事项都被归入行政性的劳动改造机构来实施，即如何实现刑事判决中的有期徒刑，是被归入特定的国家行政机构的行政业务范围中的，并非由广义的诉讼法进行调整，这就形成我国现有执行工作的法律属性上的不统一。我们认为，民事诉讼的本义是确定当事人之间的权利、义务纷争，判决一旦生效，诉讼就应当终结，实现判决、裁定所确定的权利义务内容不应该是诉讼的本义，因此，设置跨区性质的行政性执行机构，有助于正确体现我国民事、行政诉讼执行工作的法律属性，同时，也有利于统一我国三大诉讼执行工作的法律定性。

　　（三）有助于强化国家主动干预职能。 我国行政机关对行政事务的管理与人民法院对大量民事、经济诉讼的国家管理在方式上有重大差异，行政机关对行政事务的管理是积极的、主动的，行政主动干预是行政管理的重要手段，是实现国家管理职能的重要途径，而人民法院的诉讼基本特征是“不告不理”，即被动管理模式，我国现有三大诉讼，在审判阶段均体现出这种审判机关的被动管理模式，这是我国诉讼的一个基本法律特征，而执行工作恰恰不能陷入这种被动管理模式，它需要积极、主动的管理模式来体现国家对审判机关的判决、裁定内容必须全面、适当实现的必要性。执行工作中这种积极、主动的管理模式完全符合行政机构的运作模式，故实行执行工作的行政化管理，并按行政机构的模式来设置其执行机构，是一种有助于推动执行工作跨入一个新台阶的有效改革举措。

　　（四）跨区设置，统一领导，统一指挥，统一协调，有助于集中人力、物力，开展自上而下的执行工作。现有各级法院的执行机构在人力、物力的调配上仍受本级法院控制，而一旦改革后，就能使执行机构的人员配置、装备等由国家执行总局根据阶段性工作重点进行合理配置和科学组合，从最有利于全国各地执行工作的顺利开展角度进行统一的调度，从而增强上级执行机构对下级执行机构的统一指挥力度，集中执行力量，协调执行中所碰到的各种问题，解决执行中所产生的执行争议，主动纠正在执行中所出现的违法违纪现象。同时，由于跨区设置，使异地执行工作因“地方保护主义”而产生的执行难度可得以缓解甚至消除，从而有利于法制的统一和法治的实现。

　　综上所述，建立相对独立、垂直运作、双重领导、上级管理为主的执行体制，应成为当前法院改革的重要内容。它有利于克服地方、部门保护主义，提高执行效率与质量；有利于树立司法权威与法律尊严，实现法律所确定的义务；有利于建立公平竞争、高效运转的社会主义统一大市场，加速市场各要素的流转；有利于实现司法价值导向、为社会奠定最后的司法保障机制；有利于实现社会公平正义，并促进司法廉洁文明。诚然，执行体制改革必将有一个长期探索、不断完善的过程,它有待于近期我国整个司法体制的改革。但使其不断完美却切实可行，符合人类认识世界、改造世界的规律。