2008年11月，中央政法委专门召开全国电视电话会议，安排部署全国开展集中清理执行积案活动。目的是通过法律手段，定纷止争，案结事了，消除不安定因素，维护社会稳定，切实解决人民群众反映强烈的人民法院执行难问题。“执行难”是社会各界普遍关注的问题，也是长期困扰人民法院工作的突出问题。造成“执行难”的原因多种多样，其中就包括大量的无财产可供执行的案件。现根据新疆地区近几年执行案件的实际情况和一些做法，对无财产执行案件进行情况分析。
一、基本情况
根据“全国集中清理执行积案活动电视电话会议”要求，这次清理执行积案重点是六类案件。一是受地方和部门保护主义干扰及其他非法干预未能执行的案件；二是涉及被执行人为村委会、乡、镇政府以及县级以上政府及有关部门、国有企业、军队、人大代表和政协委员等特殊主体的案件；三是申请人为困难群体的案件；四是涉及农民工工资和建筑工程款的案件；五是因未能执行或执行不当引发的重复信访案件；六是其他涉及人民群众切身利益的未执行案件。
据统计，新疆地区在这次集中清理执行积案中报送的目标案件共计32302件，其中，有财产案件6046件，重点案件4600件，无财产可供执行案件21656件。无财产可供执行案件占清理目标案件总数的67.04％。通过这次开展的集中清理工作，无财产可供执行案件的具体收结案情况如下表。
项目 无财产案件收案 数 无财产案件结案 数 结案方式及比率％ 无财产案件未结 数
无财产案件 执结 终结 终本 其他
21656 21304 5604 1125 12713 1862 352
结案率 ％ 98.37 26.30 5.28 59.67 8.75
二、无财产可供执行案件存在的主要原因
（一）从客观因素来看
1、受各地区经济发展水平的差异所影响
我们知道，一个案件能否最终得到顺利执行或执行结果如何，主要取决于被执行人的经济实力和财产状况，这是整个案件能否得到执结的核心因素，而社会的经济发展水平是决定被执行人财产能力状态的关键。虽然这些年我国的市场经济得到了很大的发展，但公民的个人财富无论从厚度和均衡方面都还存在着很大的差距。社会保障制度不健全、社会矛盾突出、贫富分化的现象较为严重，这些因素都从客观上极大的制约了被执行人的财产履行能力。
过这次清理积案，全区法院共清理出涉及特困群体案件1268件，涉案金额5121万元。目前已执结846件，未结422件。此类案件的案由和类别主要是涉及交通肇事损害赔偿、人身损害赔偿、刑事附带民事赔偿等。由于被执行人也往往是处于生活困境和经济条件较差的境地，或是被判处刑罚服刑中，无法清偿债务，致使申请执行的案件长期难以执结，形成无财产可供执行案件。经济发展水平的差异性及特困群体的经济窘境是造成此类案件执行难的重要因素。
2、由市场经济规律所决定
经济规律告诉我们，任何一个交易行为都会存在风险。市场经济是风险经济，利益和风险责任共存。无财产可供执行案件的存在，在某种程度上可以说是市场交易风险在法院执行程序的延续。当事人在订立合同之初通过保证、抵押、质押等担保手段对民商交易风险予以防范，但永远不可能规避和杜绝民商交易风险。法院的执行只是对债权人合法权益的一种事后救济手段，虽然法院应当尽最大努力去保护和实现当事人的债权，但并不能承担，也不能完全避免当事人的民商交易风险。在法院已经穷尽一切执行救济措施债务人仍无法清偿债务的情况下，这种民商交易风险及由此带来的债权不能实现的后果应当由当事人自行承担。
3、受现行有关法律的制约即执行权力的边界限定
在我国，人民群众的财富主要凝结在土地和房产之上，这类房产因其特殊产权性质表现出相当程度的不可处分性，而农村集体土地上房产的处分问题始终是法院执行过程中的难题，这在城市化尚处于较低水平的地区表现得尤为明显。在这种情况下，被执行人虽然有财产，但这种财产处于执行权的边界之外，不可执行，客观上造成了大量无财产可供执行案件。
（二）从当事人的角度来看
1、申请执行人配合法院执行的意识还有待加强。
根据法律规定，申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。然而在实际执行工作中，申请执行人不依法提供被执行人可供执行财产线索或被执行人的下落，怠于申请执行，不及时申请财产保全，以致失去执行最佳时机，最终导致无财产可供执行案件情况的发生。
2、被执行人违约成本低，通过转移财产，躲避义务履行的情况严重。
被执行人无履行能力是人民法院“执行难”的一个重要原因，然而由于被执行人推、拖、躲、赖、抗拒执行等行为，才是造成无财产而供执行的重要原因。被执行人逃避、藏匿或变更住所、抗拒执行的现象之所以屡见不鲜，最主要原因是被执行人其违约成本低廉。同时，法院在运用刑法规定惩治拒执行为时，由于存在方方面面的因素和困难，惩戒力度不大，也造成了被执行人转移财产规避执行或被执行人下落不明，出现被执行财产调查难的问题，最终导致此类案件成为无财产可供执行案件。
3、涉及各级政府、行政事业单位、村委会等特殊主体案件执行难。
此类特殊主体产生的积案的主要原因，一是乡镇村在进行水利、道路、办公场所等基本建设中产生的债务；二是在土地、煤矿、乡办村办企业承包中，因乡镇政府或村委会未能履行合同造成违约，诉讼败诉后形成债务；三是由于过去政府开办公司、企业倒闭破产后，政府因承担担保责任而成为被执行人。
据统计，这次清理积案中，全区法院共清理出涉及各级政府、行政事业单位、村委会等作为被执行人的积案2052件，涉案金额3.42亿余元。其中，县、乡政府及各级政府行政部门、事业单位等案件993件，涉案金额2.33亿元；涉及村委会案件822件，涉案金额3355万元；农场、牧场、园艺场案件237件，涉案金额3341万元。由于涉及这些特殊主体的案件，其经费来源全部依靠财政拨款，如果法院强制执行，这些单位正常的工作将能以保证，形成了无财产可供执行案件（积案）的发生。
三、无财产可供执行案件的特征
（一）案件本身即内因上的不可执行性
这是无财产可供执行案件与其他类型执行案件的最根本的区别。与因外力干扰等因素及执行员的工作态度、业务能力造成的执行难不同，无财产可供执行案件更多呈现出一种客观的、内因上的不可执行性，这是由各地经济发展水平的差异和市场交易活动产生风险的客观存在所决定的。
（二）对正常执行程序产生的破坏性
保持执行秩序的正常和稳定是维护当事人合法权益和确保执行工作效率的前提。执行人员在执行这类案件时，开展的重复性财产调查、采取执行强制措施等行为，都极大冲击了执行程序的有序性，严重破坏了正常执行程序顺利进行。
（三）对公平、公正、公开的司法公信力的质疑性
人民法院生效的裁判文书是对权利人的权利在法律意义上的一个具体确认，但其权利是否能够一定实现，是受来自社会各界客观因素等条件制约的。然而，在现实社会中，人们普遍对无财产可供执行案件在认识上存在或多或少的偏差。尤其是具体案件的当事人对无法实现自己债权的执行行为往往表现为不能理解，迁怒于人民法院和具体的执行人员，甚至产生强烈的偏见，认为生效裁判所确定的债权得不到实现就是人民法院失职，让法院成为众矢之的。由此，对司法的公信力产生了质疑，也损害了司法权威。通过这次全国范围的清理积案活动，新疆地区共有56件案件因受地方和部门保护主义干扰的案件、174件涉及人民群众切身利益的案件和816件涉及农民工工资、建设工程款的案件最终得以执结。如石河子市人民法院受理的被执行人为政协委员、人大代表的案件，标的虽小，但涉及众多申请执行人，执行法院多次执行都因被执行人的特殊身份受阻，在这次的清理积案期间，此案引起了领导小组的高度关注，自治区人大、政协专门向石河子市人大、政协发函要求被执行人必须尽快履行法律义务，使被执行人在一周之内主动到法院履行完毕全部债务。一系列涉及人民群众切身利益的案件得以执结，全面提升了人民群众对法院的认可，维护了司法权威。
四、解决无财产可供执行案件的对策和建议
（一）完善现行法律、相关行政法规。
在现行法律法规中，对拒不履行人民法院生效的裁判文书即对被执行人的处罚力度存在明显偏低的现象，使得这些处罚措施不足以震慑被执行人，导致出现“执行难”，这是立法上的因素。建议在法律、行政法规中进一步加大对妨害执行行为的处罚力度，增强法律威慑力。最高人民法院应出台拒执行为和妨害执行行为等方面相关的司法解释或具体的实施细则。与此，各级政法机关也应加大对拒不执行法院判决、裁定和暴力抗拒执行等违法犯罪行为的打击力度。对拒绝报告或虚假报告财产的被执行人、有履行能力而拒不履行的被执行人、拒不履行协助义务的单位和个人依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。同时，加大宣传力度，起到执行一人，带动一片，处理一案，教育一片的法律社会效果。
（二）创建执行案件风险评估体系。
影响一个案件能否顺利执结的因素很多，有可能就会出现无财产可供执行案件的问题。为了避免或减少此类案件的发生，人民法院有必要建立执行案件风险评估体系，一方面告知申请执行人，执行案件存在的各种风险种类，如规避执行、拖延执行，以及被执行人心理、财产状况等行为，如隐匿转移财产、下落不明等，这些就会使得申请执行人积极主动配合人民法院的执行工作，及时提供被执行人的财产状况或线索。同时，通过风险评估体系的告知，使得申请人在申请执行前就有心理上准备。另一方面，人民法院也可以通过风险评估体系，充分发挥其主动性，及时掌握矛盾的焦点，制定具体的执行措施，为确定正确的执行方向打好基础。
（三）不断完善被执行人强制财产报告制度
由于我国民事诉讼法关于财产报告制度的条文很少，加之具体内容规定得也比较简单、原则，各地法院在实施操作中，随意性较大，影响了法律的严肃性。同时，我国财产监管制度不健全，社会信用制度不发达，各种信息的公开和利用制度还未建立，有时申请执行人主动调查财产状况受到诸多因素的制约，因此，应当不断完善被执行人强制报告财产制度，依法用足用好强制措施，形成执行威慑。对于不如实申报、拒绝报告或虚假报告财产的被执行人采取严厉的处罚措施，同时，可以根据情节轻重对责任人予以罚款、拘留，增加其违法成本。
（四）大力发展并完善执行救助制度
执行案件能否执结取决于债权人举证的效果、债务人的实际履行能力和执法环境的好坏等因素，但是，由于存在大量执行案件未结的情况，必将影响人民法院的各项工作的顺利开展，也成为影响社会稳定、损害司法权威的一个重要原因。为此，各级人民法院要在当地党委、政府的支持下，大力发展并完善执行救助制度，对确无财产可供执行的申请人为特困群体的案件当事人进行司法救助是一项利国利民的好事。通过这次的清理执行积案和实施司法救助制度，初步解决了相应的社会矛盾，降低社会对抗，解决了一部分长年以来生活困难的申请执行人所面临的困境，扶助了弱势群体，彰显了政府扶弱帮困的职能。
（五）积极探索无财产可供执行案件退出机制
无财产可供执行案件的大量存在，是造成人民法院执行未结案件快速增长的重要原因。为了避免这种情况的不断蔓延，构建无财产可供执行案件退出机制，值得我们各级法院积极探索。在执行实践中，各地法院先后采取了不同的做法，如债权凭证、终结本次执行程序、执行备案等等，但这些执行做法只是将这类案件在人民法院司法统计报表上进行暂时的退出，并未达到实质上和事实上的退出。无财产可供执行案件的退出机制是将确实不能执结的执行案件永久性退出司法执行程序，于是，在这个过程中，无法避免的问题就是如何保护当事人的合法权益、维护社会的价值判断和公平正义，因此，无财产可供执行案件的退出机制必须制定严格的法定构成要件。
